王海与庄河市人民政府不履行海域使用权行政许可职责
大连海事法院
行 政 判 决 书
（2019）辽72行初49号
原告：王海，男，1988年出生，汉族，住大连市甘井子区山东路。
委托诉讼代理人：于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。
被告：庄河市人民政府。住所地：庄河市世纪广场。
法定代表人：谢德洋，系市长。
委托诉讼代理人：张冶，女，系庄河市渔业渔民渔船管理局工作人员。
委托诉讼代理人：靳长全，上海申浩（大连）律师事务所律师。
第三人：庄河市自然资源局。住所地：庄河市世纪大街。
法定代表人：马力，系局长。
出庭负责人：胡彬，系副局长。
委托诉讼代理人：吕海，男，系该单位工作人员。
委托诉讼代理人：孙凌云，辽宁法磊律师事务所律师。
王海诉被告庄河市人民政府（以下简称庄河政府）不履行海域使用权行政许可职责一案，曾于2016年4月12日向本院提起行政诉讼，本院于2016年6月24日作出（2016）辽72行初40号行政裁定书，驳回王海的起诉，王海不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2018年11月20日作出（2017）辽行终460号行政裁定书，指令本院继续审理，本院于2019年4月15日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，在审理过程中本院依法通知庄河市自然资源局（以下简称庄河资源局）作为第三人参加诉讼，原告的委托诉讼代理人于人凤律师，庄河政府委托诉讼代理人政府工作人员张冶及靳长全律师，第三人庄河资源局胡彬副局长、该局工作人员吕海、孙凌云律师，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
王海向本院提出诉讼请求：依法确认庄河政府拖延办理海域使用权证的行政行为违法。事实与理由：2008年刘传业代表王海等45人与青堆镇人民政府、国营沙岭农场、原承包人签订海域承包合同，取得案涉海域的承包经营权。此后，王海按照相关要求及程序，将《海洋环境影响报告书》等全部办理海域使用权证书的文件进行了提交，庄河政府已受理并在《大连日报》发文公告，庄河政府应该按照相关法律规定予以办理海域使用权证书，但庄河政府不作为，导致王海合法权益无法得到保障并造成重大经济损失，故请求法院判令庄河政府拖延办理海域使用权证书的行政行为违法并赔偿经济损失。
对赔偿部分，本院另立案号为（2019）辽72行赔初24号。
庄河政府辩称，1.王海起诉超过了起诉期限;2.庄河市海洋与渔业局（以下简称庄河海洋局）依法受理、审核王海提交的申请材料，因王海未能按照要求补充材料，庄河海洋局未向庄河政府提请批准意见，故其申请未进行至庄河政府的审批程序，庄河政府不存在拖延履行法定职责的情形，不是本案适格的被告；3.案涉海域客观上已经不能被批准围海养殖。
庄河资源局述称，1.王海起诉超过了起诉期限; 2. 王海未提供与利益相关者的解决方案不符合法定条件，不能为其批准颁发海域使用权证书，庄河政府不存在不履行法定职责的情形；3.案涉海域客观上已经不能被批准围海养殖。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人就真实性无异议的证据，包括王海提供的《关于＜庄河市王海围海养殖项目海洋环境影响报告书＞的核准意见》《关于开展对刘传业等45人申请的围海养殖项目海洋环境影响报告书核准工作的请示》（庄海渔【2010】76号）、《协议书》，庄河政府提供的《关于青堆湾围堰的意见》《关于青堆湾区域围圈养殖情况的报告》（青政发【2012】35号）、《关于王丹彤等13人拟占用鞍子山乡滩涂围海相关情况的函》（鞍政发【2012】73号）、《关于刘传业等45人申办海域使用权相关事宜的报告》（庄海渔【2012】4号）及《关于进一步加强围填海管理工作的通知》（大海渔管发【2018】49号），庄河资源局提供的《海域使用论证报告书》及专家评审意见、《海洋环境影响报告书》及核准意见、公示表、《英那河口新建拟建养殖圈防洪影响评价报告》及《关于＜刘传业在英那河东邻建养殖圈的请示＞的批复》（大水河道【2009】263号）、《关于庄河市养殖用海（刘传业等45个）围海项目海洋环境影响报告书及相关材料的审查意见》（庄海渔【2012】30号），本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2008年10月，庄河市青堆镇人民政府通过招商引资引进以刘传业为代表的包括本案原告王海在内的45人，拟在青堆湾辖区内的原沙岭农场、青堆镇、鞍子山乡五块石村滩涂处进行联合围海养殖开发，2009年3月，刘传业代表王海等45人与青堆镇政府及国营沙岭农场签订滩涂开发养殖协议，该项目东至湖里河口，西至英那河口；南至黑岛镇海域涉界；计划联合开发海域面积约20750亩，开发范围为南北5800米、东西长3400米，其中占用青堆镇（含沙岭农场）滩涂约12000亩；占用鞍子山乡五块石村滩涂约4800亩（2002年8月，五块石村将该滩涂承包给刘永坤，2009年3月，刘永坤与刘传业代表的13人签订围海养殖合作协议，约定工程竣工时间为2012年4月末）；余下面积0—2米等深线3950亩。整体围海养殖开发利用由王海等45人分别申请办理30公顷以下围海养殖用海的海域使用权。
2009年以刘传业为代表的王海等45人向庄河海洋局提交了围海养殖申请，因王海等45人拟围海养殖区域位于英那河口，按照《中华人民共和国防洪法》的规定，王海等45人委托大连市水利建筑设计院就拟建的20780.7亩养殖圈与现有水利规划工程的关系及对行洪安全的影响提出评价，2009年12月，大连市水利建筑设计院出具《英那河口新建拟建养殖圈防洪影响评价报告》，2009年12月24日，大连市水务局对该报告审查后，作出了《关于＜刘传业在英那河东邻建养殖圈的请示＞的批复》（大水河道【2009】263号），同意英那河入海口养殖圈布置按《英那河口新建拟建养殖圈防洪影响评价报告》附图2中“建议修改线”执行，修改对英那河入海口防洪有影响的养殖圈建设方案，确保英那河入海口行洪安全。2010年4月13日，庄河市水务局向庄河海洋局转交了《关于刘传业在英那河东邻建养殖圈是否影响河道泄洪》的复函，2010年1月11日，庄河市河道管理处出具《关于刘传业在湖里河西岸建养殖圈的意见》，认为根据庄河市水利建筑勘测设计院出具的《关于刘传业新建养殖圈对河道泄洪影响的初步分析》，对湖里河入海口行洪暂不造成影响，但须按设计部门的规划图进行施工，若将来养殖圈对河道泄洪造成影响，按水利部门意见进行拆除。
2010年4月28日，庄河海洋局对王海等45人的围海养殖项目用海的面积、位置等进行公示，并要求如有异议，于2010年5月5日前书面上报庄河海洋局，公示期内无人提出异议。
2010年5月，按照大连市海洋与渔业局（以下简称大连市海洋局）提出的“大连区市县海洋行政主管部门批准的围海工程，必须编制海洋工程环境影响报告书并报大连市局核准”的要求，以刘传业为代表的王海等45人委托大连海事大学编制了《海洋环境影响报告书》，同时委托大连海事大学编制《海域使用论证报告书》，在大连海事大学出具的《海域使用论证报告书》中对“利益相关者”进行界定，认为案涉围海工程可能对其周边海洋开发项目及海域生态环境造成影响，受此影响的个人、单位及海洋生态环境的管理者均界定为利益相关者，并对利益相关者的影响进行分析提出协调方案，该报告表明本项目主要利益相关者为当地水利部门、周边海水养殖业主以及黑岛渔港，其中对当地水利部门的影响分析表明：“本项目建设对英那河泄洪影响甚小，可以达到忽略不计，满足河道防洪要求，…对湖里河入海口行洪不会造成影响”（详见《海域使用论证报告书》第56、62页）； 对周边海水养殖业主的影响分析指出在该项目西侧、北侧存在养殖圈，为防止对其正常取用海水产生影响，本项目应严格依照规划修建，且本项目业主已于李和富、梁卫东、孟凡清、王永民等邻近业主达成同意围堰意见书（详见《海域使用论证报告书》第56、61页）；对黑岛渔港的分析意见认为，本项目距离黑岛渔港超过2000米，项目建设不会对黑岛渔港的运营产生大的影响，尽管如此依然建议业主与黑岛渔港达成不对其造成影响的协议，并在报告结论中作为专项建议提出（详见《海域使用论证报告书》第56页、63页）。其后，庄河海洋局主持召开了王海围海养殖项目海域使用论证报告专家评审会，评审意见认为王海围海养殖《海域使用论证报告书》论证内容全面，利益相关者界定清楚，结论可信。
2010年6月24日，刘传业代表王海等45人与黑岛村代表于礼有签订《协议书》，约定：于礼有同意刘传业建圈，但必须对于礼有滩涂养殖无影响。
2010年8月、12月，庄河海洋局两次上报大连市海洋局，申请对刘传业为代表的王海等45人的《海洋环境影响报告书》进行核准，2011年1月25日、26日，大连市海洋局在《大连日报》发布了王海等45人的环评听证公告，主要对围海修筑围堰对渔业资源造成的损害、对周围水质、底质、生态环境的影响…围海对附近渔业生产活动、对周边相关单位和个人产生的影响进行听证。2011年1月31日，庄河海洋局召集青堆镇、黑岛镇、鞍子山乡的主管领导、水产助理及相关村书记召开了环评听证协调会，要求各乡镇按照庄河海洋局“关于协助做好环评听证会相关工作的函”中提出的具体要求，通知利害关系人参加大连市海洋局组织的环评听证会。
2011年2月10日、11日，大连市海洋局主持召开了部分相邻利害关系人、相关部门参加的环评听证会，在听证会上黑岛村及于礼有提出了王海等45人拟围海项目影响其滩涂养殖的意见，并提交了《关于青堆湾围堰的意见》，其后王海等45人向大连市渔政监督管理局交纳了围海资源补偿费，2011年3月15日，大连海洋局向王海等45人分别下发了《海洋环境影响报告书》的核准意见，原则同意王海于申请范围内围海从事海参养殖生产。
2012年1月19日，青堆镇人民政府向庄河政府出具《关于青堆湾区域围圈养殖情况的报告》（青政发【2012】35号），说明在青堆镇下游围海养殖相关利益人存在的问题及协调情况；2012年1月19日，庄河海洋局出具《关于刘传业等45人申办海域使用权相关事宜的报告》（庄海渔【2012】4号），向庄河市委说明庄河海洋局在刘传业等45人申办海域使用权过程中，不存在行政不作为； 2012年9月25日，庄河市鞍子山乡人民政府向庄河海洋局出具《关于王丹彤等13人拟占用鞍子山乡滩涂围海相关情况的函》（鞍政发【2012】73号），说明拟占用鞍子山乡滩涂围海养殖的风险评估情况。
2018年2月14日，大连市海洋局下发《关于进一步加强围填海管理工作的通知》（大海渔管发【2018】49号），要求除“四类”（国家重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设）项目用海外，暂停受理、审查和申报其他围填海项目用海，围海养殖停止新建。目前，王海等45人均未实施围海施工建设。
另查，2019年年初，根据改革方案的要求，撤销庄河海洋局，组建庄河资源局，原庄河海洋局海洋管理职能划归庄河资源局。
本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”根据《辽宁省海域使用管理办法》第十四条，围海30公顷以下的项目用海由县人民政府批准报市人民政府备案。据此，围海30公顷以下的项目用海，由申请人向县级人民政府海洋主管部门申请，由县级人民政府海洋主管部门受理、审核，报县级人民政府审批，即由县级人民政府作出围海30公顷以下的海域使用许可。本案王海申请30公顷以下的围海养殖用海，应由庄河海洋局进行受理、审核，报庄河政府批准，庄河政府为审批机关。庄河政府认为其作为审批机关应在庄河海洋局提请批准之后进行审批，庄河海洋局未向其提请审批，则其不存在不履行职责的情形，不应作为本案的被告。关于庄河政府的此项主张，根据前述规定，庄河海洋局对围海养殖申请进行受理、审查、审核，是围海养殖行政许可流程中行政机关所履行的内部程序，其实施的行为均是过程性行为，并不对外产生法律效力，庄河政府作为审批机关，其作出的最终决定是具有对外效力的行政行为，因此，庄河政府系本案适格的被告。
关于本案的起诉期限，原一审裁定曾因王海超过起诉期限为由裁定驳回起诉，但辽宁省高级人民法院二审裁定对此予以纠正，认为王海起诉未超过法定期限，因此，庄河政府再次提出王海起诉已超过法定期限的反驳主张，本院不予采纳。
关于本案的审查焦点，王海认为在该围海养殖项目审查过程中，庄河海洋局征求了大连市水利部门的意见，并对项目用海进行了公示，庄河海洋局组织专家对《海域使用论证报告书》进行评审，大连市海洋局对《海洋环境影响报告书》予以核准，由此，王海主张其申请办理围海养殖项目用海的各项材料均已具备，庄河政府应为其审批围海养殖用海的海域使用权；但庄河政府及庄河资源局认为在王海未补充提交与利益相关者的解决方案或协议的前提下，不符合审批条件，并在庭后进一步说明利益相关者不仅包括提出书面异议的黑岛村及青堆镇人民政府、鞍子山乡政府，还有《海域使用论证报告书》已经做出认定的黑岛渔港；根据双方的诉辩理由，本案的争议焦点为：王海取得围海养殖的海域使用许可是否应当补充提交与利害相关者的解决方案或协议。
根据《海域使用权管理规定》（国海发【2006】27号）第十七条，“申请使用海域的提交下列材料：海域使用申请书、申请海域的坐标图、资信等相关证明材料、…存在利益相关者的，应当提交解决方案或协议”。根据《大连市海域使用申请审批程序补充规定》第二条，海域使用申请材料应包括海域使用申请书、申请海域的坐标图、海域使用论证报告书及其专家审查意见、海洋环境影响评评价报告书及海洋行政主管部门核准意见、需行业主管部门及有批准或核准权限的投资主管部门、规划批复（核准、备案）提交相应的批复文件、存在利益相关者提交解决方案或协议。因此，与利益相关者的解决方案或协议是申请海域使用权必须具备的条件之一，庄河海洋局在两次提请大连海洋局对王海的《海洋环境影响报告书》进行核准时，也向大连海洋局说明王海与部分利益相关者签订了协议，其他材料正在补充过程中，因此王海称大连海洋局核准了《海洋环境影响报告书》则说明其围海养殖海域使用许可已具备审批条件的主张，本院不予采纳。
关于利益相关者应如何界定，是否有关人员提出异议便能成为利益相关者。对此，本院认为，异议人能够提供对其造成影响的相关证据及事实依据，在证据及事实依据充分的基础上，才能认定异议人的异议内容成立，而将其认定为利益相关者或利害关系人。《海域使用论证报告书》中对利益相关者进行了界定，认为案涉围海工程可能对其周边海洋开发项目及海域生态环境造成影响，受此影响的个人、单位及海洋生态环境的管理者均界定为利益相关者，并对利益相关者的影响进行分析提出协调方案，该报告表明本项目主要利益相关者为当地水利部门、周边海水养殖业主以及黑岛渔港，并在报告的“结论与建议”中提出由王海与黑岛渔港达成协议，该报告已经专家评审，认定利益相关者界定清楚、结论可信，因此，本案中黑岛渔港应视为利益相关者，无论黑岛渔港是否提出异议，在《海域论证报告书》已将其列为利益相关者并建议王海与其达成协议的前提下，王海应提供与黑岛渔港的协议解决方案，对王海提出的《海域论证报告书》仅是建议其与黑岛渔港签订协议，不是必须与黑岛渔港签订协议的主张，本院不予采纳。
关于黑岛村、青堆镇人民政府、鞍子山乡人民政府的异议，从黑岛村2011年1月31日出具的《关于青堆湾修围堰的意见》看，该意见的主要内容为2009年以前已修建的围海养殖对其滩涂养殖产生影响造成经济损失，现王海等45人在青堆湾修建围堰，其围堰坝体阻碍英那河泄洪，将使黑岛村滩涂成为洪水的淹没区和泄洪区，而使其滩涂无法进行养殖，要求在黑岛村同时修建围堰并赔偿损失，庄河政府主张该意见系黑岛村及滩涂使用者于礼有的共同意见，王海对此予以认可。对此项异议，《海域使用论证报告书》中未将黑岛村及于礼有界定为“利益相关者”，《海域使用论证报告书》中对当地水利部门的影响分析、大连市水务局的批复及庄河市河道管理处的意见均表明：本项目建设对英那河及湖里河泄洪不会造成影响”；且黑岛村及于礼有在大连市海洋局召开的环评听证会上就其滩涂养殖受到的影响提出异议，但大连市海洋局未采纳其异议，由此，黑岛村的异议缺乏相关事实依据。2012年1月19日，青堆镇人民政府向庄河政府出具了《关于青堆湾区域围圈养殖情况的报告》提出三项意见，但既未明确列举具体是哪些企业及养殖户，也未说明会对企业生产经营造成何种影响，因此，青堆镇人民政府提出的异议缺乏事实依据。关于鞍子山乡人民政府2012年9月25日出具的《关于王丹彤等13人拟占用鞍子山乡滩涂围海相关情况的函》，该函主要是对围海养殖竣工时间超出原议定时间提出异议，而其他几项异议内容与青堆镇人民政府提出的异议内容基本相同，同样也未提供任何事实依据及相关证据对异议内容予以说明论述。
在黑岛村、青堆镇人民政府及鞍子山乡人民政府未提供充分的事实依据及相关证据的情形下，庄河海洋局将其作为利益相关者依据不足；黑岛渔港作为《海域使用论证报告书》列明的利益相关者，王海应依法提供与黑岛渔港的解决方案；因此，对庄河政府及庄河资源局提出的因原告未能提供与利益相关者的解决方案，因此其不符合围海养殖海域使用行政许可条件的主张，本院予以采纳。
关于对王海申请围海养殖用海的过程中，行政办理程序是否合法的问题，根据《海域使用权管理规定》（国海发【2006】27号）第十八条：“受理机关收到申请材料后，应当组织现场调查和权属核查，并对下列事项进行审查：（一）项目用海是否符合海洋功能区划；（二）申请海域是否设置海域使用权；（三）申请海域的界址、面积是否清楚。必要时受理机关应当对项目用海内容进行公示。”根据该规定第二十条：“审核机关对报送材料初步审查后，通知申请人开展海域使用论证、提交相关材料；收到论证报告后，组织专家评审；必要时征求同级有关部门的意见。”根据该规定第二十二条：“审核机关对下列事项进行审查：（一）申请、受理和审查是否符合规定程序和要求；（二）是否符合海洋功能区划和相关规划；（三）是否符合国家有关产业政策；（四）是否影响国防安全和海上交通安全；（五）申请海域是否计划设置其他海域使用权；（六）申请海域是否存在管辖异议；（七）海域使用论证结论是否切实可行；（八）申请海域界址、面积是否清楚，有无权属争议；对符合条件的，提请同级人民政府批准；不符合条件的，依法告知申请人。” 本案中，庄河海洋局在收到王海申请围海养殖用海的申请后，因其围海养殖位于英那河及湖里河之间，庄河海洋局要求王海委托相关机构制作对英那河及湖里河防洪是否造成影响的评价报告，并报水务部门审查，对王海围海养殖用海面积、位置等进行公示，在公示后组织对其《海域使用论证报告书》进行专家评审，并对其《海洋环境影响报告书》报大连市海洋局进行环评核准。根据前述规定，庄河海洋局对王海的围海养殖用海予以受理、审查，并履行了相关法定程序。因《海域使用论证报告书》中将黑岛渔港作为利益相关者，需要补充提供协议解决方案，该情形属于可由申请人予以完善以达到法定条件的情形，不属于不符合硬性条件而不能予以审批的情形。庄河海洋局要求王海进一步补充提供协议解决方案，且从实际情况看，王海确已知悉其围海养殖申请需要补充提交协议解决方案。此后，王海始终未能提供协议解决方案。
对此后还应履行的程序，庄河资源局称，根据《海域使用权管理规定》（国海发【2006】27号）第十条的规定，评审通过的海域使用论证报告有效期为三年，王海只要在《海域使用论证报告》的有效期内，能够补充提供协议解决方案，行政机关将组织进行审核予以报批，若超过有效期提供协议解决方案，则组织重新进行海域使用论证及环评核准，视具体情况予以报批，因此，也未对王海补充材料进行期限限制。对庄河资源局的此项主张，因《海域使用权管理规定》（国海发【2006】27号）中对补充提供材料未有明确的规定，而庄河资源局所述的补充材料后的行政程序运转方式，并不违反法律规定，故对该项主张，本院予以采信。
对王海主张的2012年2月6日时任庄河市长在会议上提出“政府要一直并将继续推进该项目的进行”及2014年11月庄海海洋局在信访接待时告知“向领导汇报后，尽快与群众沟通”，均没有明确告知王海对其申请事项不予受理或不予颁证，可以证明其所申请的事项一直在持续状态。对此，庄河政府及庄河资源局称对王海的用海申请已经进行了受理、审查，因此不存在不予受理的情形；因需要补充提供与利益相关者的解放方案，也不属于例如论证报告未通过评审或环评未核准等不可弥补的硬性条件不符合规定，故也不属于不予颁证的情形。并进一步主张，2012年2月时，庄河政府称推进项目进行是因为王海用海项目系青堆镇人民政府招商引资而来，庄河政府希望项目能够落成，故在王海与利益相关者达不成协议时，庄河政府将对此进行协调，促使双方达成协议，推动项目进行，但这仅是政府的协调性行为；而2014年11月，在信访接待时对王海的答复是指向领导汇报能否继续由政府来做利益相关者的协调工作，但这些行为均不在海域使用行政许可程序范围。对庄河政府及庄河资源局的此项辩解，因庄河海洋局已对王海的申请材料进行了初步审查并进行了公示、论证、核准等程序，根据前述规定，庄河海洋局对王海的用海申请已经予以受理，但因缺少必备材料，庄河海洋局要求其补充提交，未将其视为不符合条件而告知不予颁证；因与利益相关者的解决方案或协议，依法应由申请人自行协商达成并提供，并非海洋行政主管部门或人民政府的职责，因此，庄河政府以协调性方式与利益相关者沟通推动项目进行等行为不能视为是海域使用行政许可程序范围内的行为。故庄河海洋局在受理、审查原告王海海域使用申请的行政程序中，不存在违反相关法律、法规规定的行为。
综上，王海明知需要提供与利益相关者的解决方案或协议而未能提供，则在实体上王海的围海养殖用海申请，不符合予以审批的条件；在行政许可程序办理过程中，庄河海洋局已将行政主管机关应履行的受理、审查程序履行完毕，等待王海补充提供材料，视具体情形进行审核报批，因此，在王海申请围海养殖用海的行政程序办理过程中，行政机关亦不存在违反法定程序的行为，故王海请求确认庄河政府拖延颁发海域使用权证书的行为违法，于法无据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王海的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告王海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 郭凌川
审 判 员 李 爽
人 民 陪 审 员 王 霞
二○一九年十月十二日
书 记 员 李琳琳