内容提要：管辖权决定着海洋法治体系的内外边界，无论是海上立法、海事司法还是海上行政执法都必须首先厘清各自的管辖范畴。海法的特殊之处不仅体现在海上实体法的自体性，还体现在海事司法的特异性。《海南自由贸易港法草案》的审议与出台为海事司法管辖的进一步完善提供了契机，《最高法院1号意见》指明了基本方向，海事司法应当以此为契机，进一步完善领海外管辖、“三审合一”制度、海事行政与刑事管辖、船舶管辖及其他管辖规则，为加快建设高水平的中国特色自由贸易港提供司法服务和保障。
关键词：自由贸易港 海事 司法 管辖
第十三届全国人大常委会第二十四次会议对《中华人民共和国海南自由贸易港法（草案）》（简称《海南自由贸易港法草案》）进行了审议，并于2021年1月向全国公布征求意见。同时，最高人民法院于2021年1月8日发布法发（2021）1号文件《关于人民法院为海南自由贸易港建设提供司法服务和保障的意见》（简称《最高法院1号意见》），第一时间提出“为加快建设高水平的中国特色自由贸易港提供司法服务和保障”，从完善审判组织体系、调整案件管辖范围、推动海事审判“三合一”改革、推动行政案件异地管辖改革和机制创新、推动涉外民商事审判机制创新、推动海南建设国际商事纠纷解决中心、支持海南法院积极推进司法体制改革、参与海南自由贸易港法立法工作等八个方面提供全方位集成创新。最高人民法院以1号意见为海南自由贸易港法治化、国际化、便利化的营商环境建设保驾护航，是人民法院主动担责、服务大局、践行法治、贯彻新发展理念的历史担当，其背后体现的重要意义不言而喻。其中，海事管辖作为制度创新的重中之重，既单独列为“八大创新”之一，予以单独设计，又不可避免渗透于审判体系、三审合一、涉外审判、司法体制等其他制度创新之中通盘考虑。《海南自由贸易港法草案》审议背景下，有必要对海事司法管辖制度进行系统梳理、对标审视与大胆革新。
一、过往梳理：我国海事司法管辖的缺失、萌发与勃兴
我国拥有长达18400公里的海岸线，海上分布着面积500平方米以上的岛屿6500多个，但对海事管辖权的认知历经了缺失、萌发与勃兴的漫长历史过程。同欧洲各国将海洋视作贸易走廊和财富来源不同，古代中国是典型的农耕经济社会，沿海地区少量渔猎活动仅仅作为农耕经济的补充存在，国家不依赖海洋提供生产、生活资料，农耕经济的发展繁荣满足了自给自足的需要，“闭关锁国”政策将“重陆轻海”“重农抑商”“重刑轻民”的思想推向极致，以至于长久以来中国古代并没有现代意义上的海事管辖权甚至国家管辖权的法律概念。新中国成立前，我国的涉海法治几乎一片空白[1]，海洋规则的制定权长期由西方国家掌控。1958年第一次联合国海洋法会议形成的四个日内瓦海洋法公约拉开了国际法法典化运动的序幕，我国同年发布的《中华人民共和国关于领海的声明》正式开启了海事管辖的觉醒之路。此后，国际社会历经14年协商谈判，终于在1982年表决通过《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》），形成现代国际海洋法新秩序。我国相继在海上立法、海事司法、海上行政执法等多个领域颁布法律、法规[2]，最高人民法院于1984年设立了第一批海事法院[3]对海上纠纷案件实施专门管辖，历经30余年发展实现了“将中国建成为亚太地区海事司法中心”的目标[4]，并努力向“国际海事司法中心”[5]迈进。对于管辖案件的具体范围，海事法院在1984年成立之初仅管辖18项有限的海事海商案件[6]，1989年最高人民法院将海事法院受理案件的范围扩展到41项[7]，2001年扩展为五部分63项[8]，2016年再次扩展为七部分108项[9]。司法领域对海事的理解从狭义的海上“民事”“商事”扩展到包括海上民事、商事、刑事、行政在内的“大海法”转变趋势明显。
二、历史机遇：服务海南自由贸易港战略的创新契机
《海南自由贸易港法草案》从立法的高度，确立了贸易自由便利化、投资自由便利化、生态环境保护等具体目标。为确保上述目标实现，按照习近平总书记加强制度集成创新的重要指示精神，最高人民法院在1号意见中关于创新的表述多达17处。2000年《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（简称《海诉法》）在制定之初即规定了行为保全等当时《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民诉法》）下没有的制度，天生具有创新属性。最高人民法院于2019年中下旬相继召开《海诉法》修改北部、中部、南部片区研讨会议，于2020年8月召开内部专家会议听取各章节修改初步建议，正式开启了《海诉法》的修改议程。如果说《海诉法》的制定是海事司法开辟不同于陆上司法的第一次创新尝试，那么当下《海诉法》的修订将承担海事司法在前20年经验积累基础上的二次创新重担。显然，制度创新的美好愿景无法回避政治考量、时机选择、利益权衡、立法资源等现实因素。
纵观世界发达国家的海事司法管辖，海事司法大多经历同陆上司法的“管辖竞争”，并在相互妥协的基础上予以确立。美国海事管辖权的确立、解释、变迁过程中，各种力量存在复杂的角力和缠斗，正是在这种微妙的平衡之中，海事管辖权不断得以重塑。[10]美国宪法第三条规定了联邦法院的海事司法管辖权[11]，成为在宪法高度宣告海事司法管辖权的典型代表。但时至今日，美国斯托里法官的忠告仍然值得我们警醒：“切莫如此天真想象，认为海事法庭当下所获得的有限权力是不经奋争而轻易得来的。”[12] 英国海事法院产生于国王的直接授权，自产生以来一直受到普通法院的侵蚀，经历了建立、扩张、衰落到复苏的漫长过。1360年，英国国王第一次明确授予海军将领约翰·佩夫利海事案件的司法权，标志着英国海事法院的诞生。1649年到1659年英国政治局面动荡，一度十年没有国王，其间海军将领被撤销。在此期间普通法院极力侵蚀海事法院的管辖权。从17世纪一直到19世纪初，海事法院的管辖权极度收缩甚至名存实亡。1840年英国颁布《海事法院法》，第一次从案件的性质角度对海事法院的管辖权进行规范。1873年英国颁布了《法院组织法》，结束了海事法院在法院体系中的独立地位而作为高等法院的海事法庭存在[13]。域外司法的实践经验告诉我们，海事司法管辖的扩张与限缩既依赖于海事法院（庭）自身审判能力的发展，也不能忽视特定时期的历史机遇。
就我国而言，海事司法经历30余年的蓬勃发展取得了傲人的成绩，管辖范围从无到有，有少及多。在最高人民法院的宏观统筹下，我国海事司法管辖并未受到诸如西方国家中“地方法院”的挤压与侵蚀，不存在“联邦权”与“州权”的根本性矛盾。另一方面，海事司法程序总体上需要遵循《民诉法》的基本制度与原则，发展过程中仍需警惕基于传统陆上司法特性产生的《民诉法》同质化危险，亟需立足自身特性，不断革新。《海南自由贸易港法草案》的起草与审议为海事司法改革提供了难得的历史机遇，值得专家、学者进一步关注。海南自由贸易港建设需要对标国际最先进、最开放、最便利的自由贸易港制度，一定程度上倒逼司法制度配套改革，同海事司法内在的创新需求不谋而合。例如，自由贸易港的国际化属性要求海事司法管辖具备国际视野，从传统领海内管辖向领海外的专属经济区、大陆架等国家管辖海域延伸；开放属性要求海事司法建设满足多方涉外主体的审判体系机制，提供包容性方案，推动海事审判“三审合一”深度融合；便利化属性要求司法的送达、保全、审判、执行等措施高效务实等。
三、可期未来：基于《最高法院1号意见》的思考
（一）海洋主权与海事管辖权
《最高法院1号意见》指出，要“结合国际形势变化特别是南海局势发展情况，对可能存在的海洋主权风险，建立相应的风险应急预警机制，有针对性地开展国际法理论研究”。我国《民诉法》《海诉法》均无国家管辖海域管辖权的全面设定条款，《海诉法》仅在海洋勘探开发合同纠纷的专属管辖中提到了“有管辖权的海域”[14]概念，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法>若干问题的解释》对该条款虽然进行了司法解释，但其形式上仅限定在特定合同纠纷中[15]。现行立法对国家管辖海域的管辖规定立法层级低，法律层面存在空白。国际法视角下，管辖权一般被定义为主权国家制定与实施法律的权能，具体表现为立法管辖权、司法管辖权与执法管辖权[16]。1949年《国家权利义务宣言草案》宏观上确定了国家管辖权的内容[17]，但草案中管辖权范围仅针对“领土以及境内”，对领海范围外的海域，国家并不具有当然的管辖权。依据《海洋法公约》的规定，国家对领海外毗连区、专属经济区、大陆架、历史性水域等相关范围内的水域、海床或底土享有主权权利，但管辖权的行使需要符合国际法规定。
按照《海洋法公约》对沿海国关于领海外管辖海域管辖权的设定，沿海国享有执行司法程序的“法律和规章”的主权权利[18]，这便需要现有立法体系中首先必须存在可供适用的“法律和规章”。从这一角度分析，立法明确宣告领海外管辖海域的管辖权及其他程序性规则，具有必要性。在《海诉法》修改之际，应当在法律层面将我国海事管辖的范围明确扩展到国家管辖海域。具体而言，需要对海事法院受理案件范围[19]予以调整的同时，直接对“海上”“海事”等概念做立法解释，延伸到毗连区、专属经济区、大陆架等国家管辖的全部海域，即在立法层面宣告我国对领海外一定海域的管辖权。
（二）海事审判“三合一”的上位法依据及纵向延伸
海事审判的“三审合一”并非新鲜词汇，司玉琢教授、李天生教授早在2017年《论海法》一文中便提出扩大海事法院管辖范围、逐步实行“三审合一”的观点。《最高法院1号意见》的最新表述为，推动海事审判“三合一”改革。如前所述，司法实践的发展印证着海上“大司法”时代的来临，学者亦从理论角度论证了将涉海纠纷案件统归海事法院管辖的必要性与可行性[20]。《海诉法》作为调整海事诉讼程序的特别法，应当发挥立法功能，承担这一重任。《海诉法》第四条关于海事法院管辖范围的规定即“海事法院受理当事人因海事侵权纠纷、海商合同纠纷以及法律规定的其他海事纠纷提起的诉讼”，已滞后于海事审判“三合一”改革的需要，亟需立法机构通过立法囊括涉海全部案件类型。通过对比《民诉法》《刑诉法》《行政诉讼法》有关管辖条款的表述，《民诉法》下的“当事人”“纠纷”“海事”“海商”等词汇同刑事诉讼下的相关概念存在差异，一定程度上难以调和，而《刑诉法》的管辖表述则较为简洁明了，故可以考虑比照《刑诉法》，将海事司法管辖的界定为“海事法院管辖第一审海事案件、海事行政案件及海事刑事案件，但是依照本法由上级人民法院管辖的除外”。总之，海事司法管辖条款的设计应当考虑包含全部海上民商事案件、涉海行政案件与涉海刑事案件范围，为海事审判“三合一”的实现提供上位法依据。
此外，在海事审判“三合一”概念已逐步被接受与实施背景下，宜将“三合一”改革向深度融合延伸，初期的海事审判“三合一”强调海事法院集中受理海上民商事、行政与刑事诉讼的形式合一，后期有必要在合议庭法官构成、审判程序推进、附带诉讼、“民、行、刑交叉”等环节上继续深耕，为打造世界一流的海事司法模式提供范本。
（三）海事行政诉讼与刑事诉讼的未来走向
最高人民法院对海事法院受理海事行政案件已有明确规定，《最高法院1号意见》中关于“行政案件异地管辖改革”主要针对地方法院，对于海事法院而言没有障碍。海事司法在解决了管辖海事行政案件的上位法依据后，当下需要进一步厘清“海事行政案件”应当如何界定。例如，应当以“行政行为”的性质，还是以“行政主体”的性质来确定其同地方法院的管辖界限，实践中各海事法院认识并不一致。前者认为只要涉海的行政行为引发的行政诉讼案件，不管是不是“海事行政机关”做出的，都属于海事法院受理范围。后者认为，海事法院只能受理那些纯粹的“海事行政机关”如海事局、农业农村局等做出的行政行为引发的行政诉讼案件，其他如一般的地方一级政府、管委会等做出的行政行为引发的行政诉讼案件，即使涉海，也不属于海事法院管辖。
《最高法院1号意见》要求，探索通过个案指定管辖方式，推动海口海事法院受理特定海事刑事案件。关于海事刑事案件，宁波海事法院于2017年6月5日试点受理首例海事刑事案件[21]，2020年9月4日首次审结一起海上走私犯罪案件[22]。对于海上刑事司法管辖，学界目前处于对特定罪名管辖的研究，如海盗罪、重大责任事故罪等，同时也多关注同公安机关、检察机关的职能衔接问题。对于海上刑事司法应当如何借鉴海法以及传统海事实体法、程序法的理念与经验属于目前疏于研究的地带。
（四）海事司法管辖下的船舶界定
《最高法院1号意见》指出，要加强交通运输案件审判专业化建设，妥善审理船舶和飞机融资金融、涉及船舶管理的行政案件，为“中国洋浦港”船籍港建设保驾护航。此外，《海南自由贸易港建设总体方案》中亦将“建立海南自由贸易港国际船舶登记中心”放在重要位置。如何统一船舶的界定，属于创新发展需要解决的基础性问题，不容忽视。国际范围内，调整不同法律关系、不同领域的国际公约对船舶概念的界定存在差异，《海牙规则》[23]《联合国船舶登记条件公约》[24]《海上旅客及其行李运输雅典公约》[25]《海事赔偿责任限制公约》[26]均有对船舶的明确定义，部分条款还对船舶是否自带动力设备、驱动类型、建造用途等因素进行了特定限制。国际海事委员会对此问题向各国海商法协会进行了调研[27]，调研结果显示，国家间对船舶界定存在的差异在一段时期内无法消除。笔者认为，《海诉法》承担着“维护海事诉讼当事人诉讼权利”的权力与责任，其作为国内法应当提供尽可能通俗明确的连接点，以便国内法得到最广泛的域外适用可能。海事管辖下的船舶应当既包括传统用于航行的“舟样性”船舶，也包括具备漂浮性、可移动性、装置性与功能性特征的任何海上物体；既包括海上航行船舶，也包括通海可航水域的内河船；既包括民用船舶，也包括军事船舶、海警船与其他政府公务船舶等[28]。总之，司法管辖下的船舶除了海事法院暂无必要、亦无可能管辖的非通海水域、湖泊、水库等在内的船舶外，界定因素不应受是否自带动力设备、驱动类型、建造用途等复杂因素的限制，而应当是私法与公法下最广泛意义上的船舶，以达到最大限度内的海事管辖目的。参照近期《中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）》[29]《中华人民共和国海警法（草案）》[30]的规定，《海诉法》调整的船舶可界定为海上或通海可航水域内的一切船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他移动式装置。
（五）其他需要关注的管辖问题
1.《最高法院1号意见》中提出：“以指定管辖、提级管辖、专门管辖等方式，对涉外民商事、海事、交通运输以及特定刑事案件的管辖进行适当调整。”可以猜想其作为《海诉法》尚未修订前的替代方案，对于海事司法管辖的逐步成熟大有裨益。当前一段时期内需要探讨将何种类型、性质、案由的诉讼进行“指定”“提级”与纳入专门管辖范围，将为《海诉法》的修订积累实践经验。
2.《最高法院1号意见》中提出的“对与我国司法辖区无实际联系的第一审涉外商事案件，当事人可以协议选择海南涉外民商事专门审判机构管辖”，来源于《海诉法》第八条的规定，是海事司法国际化理念的传承，亦迫切需要自贸港战略推进下的不断反哺。
3.《最高法院1号意见》中还提出：“适度扩大海口海事法院民商事案件受理范围，集中受理国际多式联运合同纠纷及国际航空运输合同纠纷案件，发挥专业审判优势，推动实施高度自由便利开放的运输政策。”《海诉法》修订前期曾有专家、学者和实务人员提出类似的设想，当时并未引起过多关注，目前看来该设想得到了最高人民法院的认可。海上运输是当前国际贸易最主要的运输方式，海事司法实践积累了丰富的国际运输纠纷中有关优先权、责任限制等特殊法律适用的审判经验，具备审理国际多式联运合同纠纷及国际航空运输合同纠纷的先天优势。扩大海事法院受理国际运输领域的案件类型，将是海事司法管辖创新发展的又一重大利好。
四、结语
相较于执法管辖，司法管辖的主权体现更为明显，其亦是审判与执行行为合法性的基本依据。《海南自由贸易港法草案》从国家立法的高度，确立了贸易自由便利化、投资自由便利化、生态环境保护等具体目标，《最高法院1号意见》为海事法院积极服务保障自由贸易港建设指明了基本方向。海事司法实践应以此为契机不断提高司法服务保障自由贸易港建设的能力水平，为推动新时代中国特色社会主义的创新发展、推进国家全面开放新格局重大战略举措作出应有贡献。
作者：大连海事法院海事庭法官程鑫
1马得懿：新中国涉海法治70年的发展、特点与应然取向，载暨南学报（哲学社会科学版）2019年第11期，第28页。
[2] 海上立法如1992 年实施的《中华人民共和国领海及毗邻区法》、1998 年实施的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，1993 年《中华人民共和国海商法》；海事司法如2000年实施的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》；海上行政执法如《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国航道法》等。
[3] 详见1984年5月14日（84）法司字第80号和（84）交办字第985号《最高人民法院、交通部关于设立海事法院的通知》，1984年11月28日（84）法司字第146号《最高人民法院关于设立海事法院几个问题的决定》。
[4] 详见最高人民法院于2014年9月2日发布的中国海事审判白皮书（1984—2014）。
[5] 2015年7月，最高人民法院发布《关于全面推进涉外商事海事审判精品战略 为构建开放型经济体制和建设海洋强国提供有力司法保障的意见》中首次出现“国际海事司法中心”提法，此后正式提出“把我国建设成为具有较高国际影响力的国际海事司法中心”目标。
[6] 1984年11月14日《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，1984年11月28日最高人民法院通过的《关于设立海事法院几个问题的决定》。
[7] 1989年5月13日《关于海事法院收案范围的规定》。
[8] 2001年8月9日《关于海事法院受理案件范围的若干规定》。
[9] 2016年3月1日《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》。
[10] 靳匡宇、丁净玉：从蓝水到棕水：美国早期联邦海事管辖权的嬗变与省思，载大连海事大学学报（社会科学版）2019年12月，第19页。
[11] The judicial power shall extend to all cases, in law and equity, arising under this constitution, the laws of the United States, and treaties made, or which shall be made under their authority; to all cases affecting ambassadors, other public ministers and consuls; to all cases of admiralty and maritime jurisdiction；to controversies to which the United States shall be a party; to controversies between two or more states, between a state and Citizens of another state, between Citizens of different states, between Citizens of the same state, claiming lands under grants of different states, and between a state, or the Citizens thereof, and foreign states, Citizens or subjects.
[12] DeLovio v．Boit，2 Gall．398 (1815).
[13] 刘蕙茹：英国海事法院历史简介，载法制博览2014年8月，第309页。
[14] 《海诉法》第七条第三项规定，因在中华人民共和国领域和有管辖权的海域履行的海洋勘探开发合同纠纷提起的诉讼，由合同履行地海事法院管辖。
[15] 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国海事诉讼特别程序法>若干问题的解释》第11条。
16 Irini Papanicolopulu. A Missing Part of The Law of The Sea Convention---Addressing Issues of State Jurisdiction over Persons at Sea［C］//Clive Schofield，Seokwoo Lee，Moon Sang Kwon. The Limits of Maritime Jurisdiction. Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers，2014: 391.
[17] 《国家权利义务宣言草案》第2条规定，各国对其领土以及境内之一切人与物，除国际法公认豁免者外，有行使管辖之权。
[18] 《海洋法公约》第73条 沿海国法律和规章的执行：“1.沿海国行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区内的生物资源的主权权利时，可采取为确保其依照本公约制定的法律和规章得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。2.被逮捕的船只及其船员，在提出适当的保证书或其他担保后，应迅速获得释放。”
[19] 《海诉法》第4条。
20 司玉琢、李天生：论海法，载法学研究2017年第6期，第94页。
[21]http://news.sina.com.cn/sf/publicity/fy/2017-06-06/doc-ifyfuzny3536103.shtml。
[22] http://zj.sina.com.cn/news/s/2020-09-05/detail-iivhuipp2601741.shtml。
[23] International Convention for the Unification of Certain Rules of Law Relating to Bills of Lading (Hague Rules), Brussels, 25 August 1924，Art. 1 /d: “Ship” means any vessel used for the carriage of goods by sea.
[24] United Nations Convention on Conditions for Registration of Ships, Geneva, 7 February 1986。Art. 2:“Ship”means any self-propelled sea-going vessel used in international seaborne trade for the transport of goods, passengers, or both with the exception of less than 500 gross registered tons.
[25] Athens Convention Relating to the Carriage of Passenger and their Luggage By Sea, Athens, 13 December 1974。Art.1/3: “Ship” means only a sea-going vessel, excluding an air-cushion vehicle. # Consolidated text of the Athens Convention Relating to the Carriage of Passenger and their Luggage By Sea, 1974 and the Protocol of 2002 to the Convention。
[26] International Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims，London, 19 November 1976。Art. 15/5-b: This Convention shall not apply to: (a) air-cushion vehicles;(b) floating platforms constructed for the purpose of exploring or exploiting the natural resources of the sea-bed or the subsoil thereof.
[27] 参见http://www.comitemaritime.org/。
[28] 对于军用船舶与公务船的豁免将在下文论述，但笔者认为该类船舶豁免仅是在特定章节、特定情形下方可适用，国家间的豁免规则应当首先适用公约予以调整，并不妨碍《海诉法》对一般船舶的界定。
[29] 《中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）》第115条第2款规定，船舶是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他移动式装置。
[30] 《中华人民共和国海警法草案》第74条第1款第3项规定，船舶是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器等移动式装置，不包括海上石油、天然气等作业平台。