【提　要】近年来，随着我国法官职业化的发展，司法人员分类管理、审判长负责制、死刑复核制等制度的回归，国家赔偿法律制度的不断推进，改革与废止劳改劳教、收容审查等一系列举措的实施，都极大地丰富了司法改革的探索和实践。然而，人民群众对司法工作的需要与我国司法现状间的差距依然存在：一是在某些方面，司法职能存在缺位；二是司法公正程度仍然不够；三是司法效率还不甚理想；四是广为诟病的“执行难”问题。在这种情况下，党的十八届三中全会于2013年11月于北京召开，会议通过的《公报》及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》两份纲领性文件具有引领时代发展的重大意义，为全社会乃至全世界所关注。从上述文件对司法工作的部署所体现的改革方向、重实际机制、保可期目标的务实精神来看，我们所即将在全会精神指引下开展的司法改革工作，是历史上力度空前的一次深刻变革，触动了深层次的利益。许多阻碍发展与社会根本目标实现的痼疾性问题得到了直面和切实着手解决，使司法公正的方向沿着人民期待的方向扭转。基于此，本文拟对涉及司法领域改革的内容加以概括论述，以期对我国未来司法制度的发展有所裨益。

【关键词】十八届三中全会　司法改革　公正与效率

党的十八届三中全会于2013年11月于北京召开，既标志新一届中央领导集体对中国未来发展的谋划正式与人民群众见面，也反映中国社会在新的重大十字路口的历史选择。会议《公报》及另行通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》两份纲领性文件具有引领时代发展的重大意义，为全社会乃至全世界所关注。随着中国社会自20世纪70年代末起进行的深刻变革以来，已走过了35年发展历程，社会面貌发生了巨大变化。人民的物质生活水平得到了较大提升，并随着人均国民收入迈入历史进程的新阶段，加之现代信息技术带来的前所未有的信息全球化、即时性，社会利益诉求也随之发生了规律性和根本性的变化。人民群众在物质生活条件极大改善的同时，产生了对自身进步与安全的新需要，民主意识得到了前所未有的觉醒与提高，各种利益诉求所代表的思潮与各种社会矛盾更是空前地交锋与凸现。改革是前进还是回归、党的领导地位是加强还是削弱、社会物质和政治利益分配是民本还是官本、中国特色社会主义制度是先进还是落后等等尖锐的问题已经到了无法拖延和务必正视，并做出判断选择的程度。党的十八届三中全会正是在这样的历史时期召开，其对这些问题也都给出了不同程度的方向性的答案。作为下一步、新阶段改革与发展工作的一个重要方面的司法工作，也不可避免地成为一个焦点性问题，同时全会所指明的司法工作改革方向和迈出的步伐也同样显示了前所未有的力度。为更好地理解和实践全会对司法改革工作的指导要求，笔者按理解事物的顺序做以下几个方面的探讨。

一、不同时期司法工作特点及相关改革适应当时的社会发展状况及改革诉求，具有时代性、目的性和渐进性。

20世纪70年代末期，正值中国经历了十年文革的历史动荡，人民对中国未来发展出现反思与迷茫的时期，党的十一届三中全会如一声春雷，唤醒了亿万国人，把中国这一世界第一人口大国带入了全新的发展时期，开启了从计划经济向市场经济发展、从封闭走向开放、从党和政府包揽一切到实现社会主义民主与法制、从对党和国家领导人的盲目崇拜和迷信到实事求是与科学发展等一系列深刻社会变革的新篇章。以经济领域改革为龙头，社会发展的蓬勃朝气被空前唤醒，国家司法工作也由十年浩劫所导致的一片废墟中得以重建，并焕发出日新月异的强大生机与活力。为保障经济领域的改革的胜利实施和人民群众的生命与财产安全，在宪法与其他基本法律得到建立或重大修改的同时，司法工作以“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠” 、“以事实为依据，以法律为准绳”等精神为指导，严厉打击各领域的违法犯罪，保障了社会安全，重塑了人民群众对社会秩序的信心。20世纪末，随着当时我国经济社会的飞跃性发展，民主与法治的不断深入人心，中国逐步融入世界，中国的司法工作又一次迎来了全面的深入变革，在党中央的领导下，确立了“以法治国”与“以德治国”并重的方略 。司法工作开始了由职权主义向当事人主义、由代表国家管制社会向司法中立、由历史传统向国际惯例等的显著变化，标志着中国社会民主与法治程度进入了新的阶段。在此后，法官职业化、司法人员分类管理、审判长负责制、死刑复核制的回归、国家赔偿法律制度不断推进、改革与废止劳改劳教、收容审查等限制人身自由的不合乎宪法的制度等等一系列的举措不断丰富着有益的改革探索和实践。

纵观以上我国改革开放进程中司法工作的不断变革，可以看出，人民的财产权利和民主权利在不断得到保障和落实，司法工作的中立性不断得到回归，两者间实现了良性的互动。同时，改革也是渐进的，而不是一夜之间骤然完成，这种渐进性是与经济社会发展的整体水平相适应和协调的，脱离社会现实凭空创设或推行司法的超前改革是缺乏基础的。

这些变化历程也体现在司法的各个主要领域。

在刑事司法方面，由原有的公、检、法三家协调配合从重从快打击犯罪，重实体轻程序，强调执法效率，向保障人的基本权利，防止冤假错案发生的价值转变，标示了刑事司法工作价值追求不断向司法文明的方向进步，这是人民民主权利不断落实的一个缩影。乱世须用重典，而治世则要体现“刑罚不在于严酷，而在于不可避免” ，文明而准确地认定犯罪并加以追究，不但树立了法律的威严，也极大地建立人们的安全感，树立起全社会的信心。

民事司法方面，首先是民事权利领域具有不断扩大的趋势，如知识产权、精神权益、人身伤害赔偿标准的不断提高、网络虚拟财产的保护等等，表明了以人为本的社会价值取向。其次，司法文明程度不断向民主化、公开透明化、人性化发展，使人民采取法律途径保护自身权益的正确诉求得以更好地保障，强化了人们对财产安全性的信心。

行政司法方面，随着行政审判和国家赔偿不断向公开和公平的迈进，既约束了行政机关依法行政，也加强了人民各项合法权益的保障。

总之，三十多年来司法工作的实践体现与证明了，我国的改革与发展是向着保障与扩大人民权利，追求人民福祉的方向不断进步的，我们在不断探索和建立适合人民需要，符合国家发展实际的司法制度，并且在这方面取得了明显的成效。

当然，以上成绩的取得，也并不代表我国的司法状况就已经完全乐观，存在的问题很少了，反之，存在的体制机制问题仍然十分深刻、复杂。如司法的独立性、权威性、一致性、廉洁性等还远未根本解决，所导致的司法公正与效率问题仍然突出，“法律面前人人平等”的原则还远未实现。

二、理解现阶段社会发展及改革对司法工作的需要。

国家主席习近平上任伊始在深圳考察时指出，中国的改革已经进入了深水区，过去是“摸着石头过河”，现在开始已经没有“石头”可摸了。这是对当前现状的形象比喻。

历史经验告诉我们，一切工作的方向和路径选择必须把握好人民性，即发展是为了人民，发展有利于人民，这既是党取得革命和建设成就的基本经验，也是社会发展的科学规律，司法工作也是如此。要以人民需要为根本出发点确定司法改革的方向和路径，那么首先人民对司法工作的需要与我国司法现状间的差距有哪些？笔者认为主要有以下几点。

一是在某些方面，司法职能发挥得不足、缺位，致使一些危害公民生命、健康、财产安全与社会事务健康有序进行的现象难以得到有效制止。例如：在公民生命、健康方面，环境污染、食品安全等领域，有关行政部门未认真履行法律规定的职能，常常向社会公众昭示行政机关对法律规定其义务的漠视，其责任又未被司法部门所追究。在公民财产方面，违法征地强拆、过度医疗、海域污染难以得到依法赔偿甚至案件受理、人民基本生活领域价格高度垄断，生活成本高企、资本市场中内幕交易、操纵市场、大股东侵吞公司财产、通过虚假陈述进行欺诈侵害中小投资者利益等等行为较为严重，远未得到法律的充分保护，违法行为没有得到有力制止，以上情况表现出，宪法和法律所保护的公民基本财产权利要么被公权部门故意破坏和损害，要么被漠视甚至是有意忽视，公民财产在这些行政部门甚至加上司法部门“配合”的操作下变得安全感较低，直接导致人民群众对政权性质的怀疑和指责。在社会事务健康有序进行方面，危害最大首当其冲的恐怕就是贪污腐化、以权谋私、贪赃枉法、权钱交易、掌握权力人员家族化，以及权力与黑恶势力互相勾结等问题，在这些问题上，刑法规定和其它有关法律规定远没有达到立法时所追求的效果和目标，司法机关缺位仍然严重。

二是司法公正程度仍然不够。如同案不同判、减刑假释和保外就医判定不当等问题。另外司法公开程度仍不高，给司法腐败、暗箱操作以空间。各种机关以各种名义直接或间接干预审判，使本已复杂的案件变得更难处理。

三是司法效率还不理想。一方面案件数量大幅上升，办案要求越来越高，各种不符合司法工作规律的考核指标大行其道，信访工作要求脱离法律规定范围和人民法院的职责权力实际，信访群众的利益要求不符合有关政策规定，有的要求过高，超过政策极限 等，法院日益不堪重负。对法官在办案中（包括息访工作）的要求过高，自身自主决定权又有限，法官职业身份保护缺失，致使大量法官要么选择辞职，要么高发各种压力型疾病（包括抑郁症等精神疾病），对自身工作满意度较低。另一方面，很多案件长时间都难以一审结案，更加之很多之后还可能有二审、重审、再审等等，案件最终得到结论要付出很长的时间。

四是“执行难”。这些问题的表象可能五花八门，使人眼花缭乱，但究其根本应当是同出一源，其核心就是司法工作职能目标及相应的司法机关地位在国家运行架构中的定位出现了偏差。例如，从执行难分析，其主要难点在于案件审理时保全难、执行时查找被执行人和财产难、请其他部门协助执行难 、其他权力部门对法院执行进行不当干预等，体现出司法权力层级较低，未得到应有的重视。从司法职能发挥缺位分析，有的问题不是不知道，但是不敢管，也“够不着”，这同样是司法权力的层级问题。从法官职业现状分析，法官所应具有的权力和尊严被稀释、矮化，出现审而不判的现象；职业保障不足，应有的职务免责权益缺失，执业稳定性、安全性大受影响，致使其心含惴惴。对藐视法庭、暴力抗法等行为难以有力惩处，对来自外界的人身威胁与报复难于有效防范，对自由裁量和解释法律时的创新感到畏惧，担心“错案”、“国家赔偿”等会危及自身，从而被迫选择不作为，因为旧有体制对不作为的处罚毕竟相对较小，这些都与司法工作实际需要相距甚远；法官待遇与其本应有的地位相差甚大，其劳动和对社会贡献与其工薪不成比例，使得由此种工种社会标价过低而导致高水平人才难于吸引（有不正当目的而选择当法官的除外）、公众对法官视角怪异（要么认为其收入高，但绝大多数是违法收入，或是犯罪收入；要么认为其收入低人一等，不值得过于尊重）、现职法官在更大的压力下选择离职等等。而法官权力、薪资待遇等都是国家对法官职业定位的产物，有现在这样的定位，说明我们只是把法官作为一个普通的公务人员对待，没有充分体现司法工作特点与规律要求。从审判效率分析，一方面审判案件逐年大量递进上升（这是有原因的）；二方面办案效果要求过于高（包括案结事“了”、三个效果统一等等），息访工作量挤占审判工作有效时间，这些都脱离了法律规定对法官的要求；三方面是各种非审判性事务挤占审判工作有效时间；四方面是为谋求“降低发改率”（由此会导致法官所在法院和其本人受到相应的处罚），一审法官与上级法官勾通意见的时间也挤占了本应用于安心办好其他案件的时间。以上等等。这恐怕都来源于对法官办案的要求，这些要求之所以成立，最终是来源于国家对法官和法院的定位，以及由此衍生出的司法权能运作机制及相应的管理方法。司法有时被宣传为“保证公正的最后防线” ，可与其权力配置和运作机制相比，显得比较苍白，无形中伤害了司法的公信力。以化解社会矛盾为司法工作的职责的诉求，超出了其所可能承载的范围，因为许多导致纠纷产生的根源并不在法律领域，而可能是在社会价值导向与利益分配领域。以案件（不论是何种案件）为单位的精细司法要求，分散了有限的司法资源，效率较低。对此，最新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》作出了有益的调整，所创设的小额诉讼程序既表明了这一问题已经引起了广泛重视，同时也在机制上创造了可能，迎来了改变不利状况的很大转机。

因此，要改变现有人民对司法工作的不满意，只有从根源加以着手，即调整司法工作职权定位，相应改变对法院和法官的管理方法。其实，无论从法学理论，还是从法治先进国家的实践，这一问题都是有迹可循的，关键在于充分认识司法工作的规律，并顺应之。

三、改革的方法和措施与目的的适应性。

法律的基础理论告诉我们，法治的根本目标在于“良好的法律被制订并被很好地遵守” ，制订法律属于另一领域的问题，不在此作以探讨；而法律被很好的遵守这一内容，正是司法工作充分发挥作用的领域，当然，这也并不是指司法可以包揽这一领域的各个方面。如《中华人民共和国物权法》第十条规定，“……国家对不动产实行统一登记制度。……”，第二百四十七条规定，“本法自2007年10月1日起施行。”，而在法律施行的六年多的时间里，上述第十条的规定仍未得以施行，这并非是司法机关管辖的范围，因为法律里并未明确规定这种未施行所应由司法机关追究的法律责任，也未规定对这种不施行进行诉讼的渠道，也就是说从程序上，司法机关没有介入的途径。这一情况并非法律的漏洞，而是因为这方面的职权并不是司法机关所具有。法的遵守实际上主体是社会的全体组织和公民，司法工作是实现这一领域目标的有力渠道和较大助力。守法的前提是知法，而在能进入诉讼领域的可适用法律，都可以通过司法审判，加之其进行的广泛公开，以鲜活生动的案例形式，使全体主体充分了解和熟悉领会，这是靠“干巴巴”的法律条文公布所做不到的。公布的司法案例，又可以使社会主体明确守法和违法的后果预期，促使社会主体自觉遵守法律，即从体会到“守法受保护，违法被追究”，从而自发地不做非法的事情。第三方面，司法案例也可以使存在矛盾冲突的法律领域，使社会主体感到疑惑的法律问题得以明晰和澄清，灵活地解决法律冲突问题，排除由冲突的法律所带来的社会主体守法时的混乱。整体来说，司法审判应当起到通过案例对社会整体守法的“引领”作用，单靠“每一个”案件的闷头劳顿审理去消化一个个矛盾纠纷，并不应成为大力提倡的方向。反之，积极地进行典型案件公开、以案宣法，同时对类似案件依例快速办理，双管齐下，才能根本解决审判效率的问题。另外，对应由自身管辖的案件还应不回避，这才能体现司法工作应有的力量和价值，更好地增强社会信心，促进全社会的守法，因此说，比如以最高人民法院多次对全国法院要求的对涉及某些主体的案件不予受理为例，这类情况会产生公众对人民法院的不信任，产生法院带头违法的不良印象，与公正与效率的追求背道而驰，应当尽量加以避免。十八届三中全会的《决定》，充分强调了司法公开工作，加之此前新《民事诉讼法》规定的小额诉讼快捷审判的程序相辅助，应当已为这种发展趋势开辟了道路。因此从《决定》所提明的路径看，也应当是有这一方面的目的考虑。

上述所论证的司法工作的“方法论”不容回避的前提是，要使典型案例尽可能地体现公正性，如不能体现公正性的“典型”案例，不但起不到积极作用，反而会坏事。而由于矛盾的复杂性，有时涉及的价值观念冲突或利益分配冲突并不是只表现是与非，黑与白，这就使“公正”的审理结果这一命题本身具有了不确定性，也就是说，这一类的判决，很有可能得到一类人的充分肯定，而被另一类人所坚决反对。在这种领域，“公正”应体现的是社会整体对道义与利益的全局性认识和衡平，而非追求“不可能实现”的全体人的“满意”，这里也就是程序正义的用武之地，和人民法院以及法官真正社会价值体现的最好舞台。要实现这样的效果，甚至也包括对争议并不十分突出的案件进行公正审理的领域，如果达不到足够的独立性和中立性，其实现是难以奢求的。比如，对一些“社会关注、民愤极大”的刑事案件，为谋求快速结案而产生的冤案，难道没有司法机关难以独立审判的影子？又如，对某些“特殊”企业和个人的强制执行，由于有关方面的干预，致使法院“不敢”或“不便”办理，引起公众的不满，这里是不是也是有司法机关权力“不够”的问题？而这些问题也是长期困扰司法工作的老问题，已经到了非解决不可的程度。因此，全会《决定》指出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”不谈其是否出调整中央与地方权力配置的政治方面问题，单从司法工作角度看，其几乎可以称为建国以来司法运行机制领域的一次真正革命，独立于地方的法院、检察院人财物的管理，使确保依法独立公正行使审判权检察权不再只是口号，而是成为有理由的期待。

再从产生公正判决的微观过程看，以往的行政审批式判决产生过程，非合议庭和审判委员会人员能决策案件审理结果的机制，加之案件的审与判公开程度的不足，也给案件审理带来了很多的不确定性，加之“发改率”等不合理指标对法官实实在在的威胁，将一起案件的决断变成复杂的多方博弈，既使得案件“难”办，也使得法官“难”作。另一方面，这种现实环境也给了不法干预审判者进行权钱交易等以可乘之机。全会《决定》指出，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书……”、“……健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”以责任明确促公正、以公开促公正、以机制促公正，这样实实在在的机制安排，保证了符合公正要求的判决在最微观的领域里产生。另一方面，法官查明、认定案件事实，目的就是要追求案件的客观事实 。然而，人民法院审判中常遇到的“认定案件事实难”问题，在我国国情、民情下尤其突出，证据不足、不规范、证人要么不出庭，要么从证据规则上“不可信”等等都使法官认定案件事实变得较为艰难，而法官既要负责认定事实，又要适用法律，两者“风险”集于法官一身。相对审判公开来说，法律适用部分能够为社会公众广泛有效监督，而事实认定部分则难以如此，而随着审判公开的推进，本身具有难度的事实认定，就有可能会成为日后的短板，成为法官背负过重压力的直接来源。全会《决定》指出，“……广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。……”，这一思路给出了解决这方面问题的有益方向，即可以将事实认定问题向群众参与的方向进行探索和改革，使事实的认定权力与法官适当分离，不但增强事实认定的可信度，也解决法官过重的权力负担与由此带来的受怀疑和指责的风险，更有利于司法公信的确立。

从十八届三中全会《决定》对司法工作的部署所体现的改革方向，和重实际机制、保可期目标的务实精神看，我们所即将在全会精神指引下开展的司法改革工作，是历史上力度空前的一次深刻变革，触动了深层次的利益。许多阻碍发展与社会根本目标实现的痼疾性问题得到了直面和切实着手解决，使司法公正的方向向着人民期待的方向扭转。《决定》不浮于口号，而是从高、中、低多层面实实在在地设计了改革深层次问题的十分具体的方法，单从这一点看，就体现出了新一届中央领导集体真抓实干、不回避矛盾困难的精神，正是有了这种精神，事业的成功才会有根本保障。尽管全会做出了尽可能全面的考虑，但我们仍然不可能期望仅靠这次全会与《决定》就解决我们面临的全部问题，仍有许多领域和问题需要进一步思考和期待在后续工作中再行加以探索和解决，而同时，全会部署的各项改革措施也有如何更好具体落实到位的问题。但我们可以说，道路已经打开，前景已经谋划，人民的司法工作虽任重而道远，但我们仍有理由相信，充满希望的明天已经离我们并不过于遥远。

水平所限，以上仅是笔者本人的一些不成熟的思考，可能错误很多，望得到读者的批评和指正。

附：中国共产党第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（节选）

九、推进法治中国建设 

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（30）维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

（31）深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

（32）确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。

建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

（33）健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。

改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

（34）完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。

废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。

责任编辑：刘铁男