【摘要】司法审查是我国行政诉讼与行政审判中的一项重要制度。为了防止行政审判对行政行为过度干预，需要对司法审查的限度和强度作出规制，确定司法审查的标准。法院对被诉行政行为的司法审查包括行政行为的合法性审查和合理性审查。合法性审查包括对行政行为的审查和附带规范性文件的审查。法院应从职权审查、事实和证据审查、法律依据审查、程序审查等层面对被诉行政行为的合法性进行审查。合理性审查需要把握法院的“裁量权”与行政裁量权之间的关系，确定合理性审查标准，控制法院的司法审查限度和审查强度。除此之外，也需注意行政审判司法权和行政机关行政权之间的关系横平，司法权需对行政权予以充分的司法尊重。
【关键词】司法审查；合法性审查；行政权；行政裁量
我国行政诉讼的起诉和审理程序不同于民事诉讼和刑事诉讼，有其特殊之处。法院在审理行政案件中适用对行政行为的司法审查之原则，除了对案件从事实认定和法律适用进行审理，还需要对被诉行政行为从合法性和合理性的角度进行全面审查。在对行政规范性文件的附带起诉中，还需对作为被诉行政行为依据的行政规范性文件进行审查。而法院对行政案件审理和判决的司法审查不仅对被诉行政机关已作出的行政行为带来存废与否之决定性影响，比如判决行政机关撤销或者责令重做行政行为，也会间接影响行政机关行使行政职能、行政执法的效能。
因此，行政诉讼中法官对被诉行政行为的全面审查的标准需要明确，限度和强度也需在行政诉讼法及司法解释的规定内以及全面审查原则、合法性原则和合理性原则的范畴内予以适当把控，法官在行政审判中的“裁量权”之范围亦需限定，不能使行政审判过度干预行政机关作出行政行为，影响行政机关行政管理和行政执法职责之行使。如何把握法院司法权与行政机关行政权的关系，掌控法院司法审查介入行政行为的深度，防止法院成为“第二个行政机关”，真正实现行政诉讼法的立法宗旨和立法目的，需要对行政审判之合法性审查、合理性审查、法院的“裁量权”、司法权与行政权的关系等进行分析和探究。
一、司法审查制度
司法审作为现代民主法治国家普遍设立的一项重要法律制度，最早为普通法（英美法）中的一项制度。我国行政诉讼与行政审判中的“司法审查”来源于普通法中的“司法审查”（judicial review）制度。《元照英美法词典》对“judicial review”（司法审查）的解释为：指法院有有权对政府其他部门的行为是否合法进行审查，尤指法院确认立法和行政机关的行为违法而使其无效的权力。[3]Black’s Law Dictionary中对“judicial review”的解释为：（1）上级法院对下级法院的审查，也可以是对行政机构的事实或法律决定的审查。法院可以判决给付损害赔偿金并维持或撤销行政决定。（2）最高法院对法律的合宪性进行的审查。在宪法修改前，所有违宪的法律事实上都是无效的。[4]
（一）国外的司法审查制度
1.美国的司法审查（违宪审查）
美国的司法审查又称“违宪审查”（constitutional review），源于美国联邦最高法院审理的“马伯里诉麦迪逊案”（ Marbury v. Madison）。美国司法审查制度的核心内容为法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。其理论依据为宪法作为根本大法，具有最高的法律效力，任何法律都不得同宪法条文相抵触。司法机关（主要是美国联邦最高法院或联邦法院）作为保障宪法实施的机关，有权对法律是否合宪进行审查，并有权宣告法律和法令因违宪而无效。简言之，法院是立法和行政行为合宪性的最终裁定者。
2.英国的司法审查
英国的司法审查不同于美国，因英国没有成文宪法，所以英国目前不存在“违宪审查”。英国的司法审查是指法院对公民因其权利和利益受到行政机关侵害而向普通法院提起的上诉以及对公民请求的高等法院对下级法院和行政机关行使的传统监督权这两种行为的合法性进行的审查。司法审查是英国普通法院的正常职责，不需要制定法的授权。英国司法审查的依据是普通法上的“越权原则”（The Ultra Vires Doctrine）。[5]
虽然英国目前没有违宪审查，但是有学者主张英国在事实上存在违宪审查。随着英国加入欧洲联盟、实施《欧洲人权公约》，意味着英国的立法、行政和司法接受欧盟法院和欧洲人权法院等 “超国家机构” 的审查，国家主权不同程度地受到限制。在另一方面，英国国内法院根据议会授权，也审查议会立法是否符合欧盟法和 《欧洲人权公约》，由此产生另一种独特的 “违宪审查” 。特别是英国法院宣告议会立法抵触 《欧洲人权公约》，既维护了议会的至上性，又为 《人权公约》 的实施和法律的完善提供了一个有效的启动机制，法院在事实上发展出了违宪审查。[6]早期，英国法院根据欧盟法、根据《欧洲人权公约》审查议会立法。但是1998年英国制定《人权法》，将《欧洲人权公约》纳入其中，使之成为国内法律。而且现在英国退出欧盟[7]，不再是欧盟的成员国，也不继续受欧盟法的限制。在此背景且在违宪审查尚无英国国内法律依据的情况下，笔者认为目前英国并不存在“违宪审查”，只有不同于美国违宪审查的具有英国特色的司法审查制度。
3.法国的司法审查
法国是大陆法系国家，也有司法审查（违宪审查）制度。法国1791年制定了世界上第一部成文宪法。由于法官无权对（狭义上的）法律的合宪性或者合公约性进行裁判，因此，对于依照法律而作出的行政抽象行为的合宪性与和规范性也无法审查。在行政法中，行政法官在审查行政规范的合法性时，如果发现其有不符合宪法之处，只有在相关法律缺位的情况下，方可对其进行裁判，否则仅能判断其合法性。法国的违宪审查源于两次宪法修改的变革。第一次是1974年宪法修改。1974年宪法修正案在一定意义上是宪法委员会1971年作成的第71-44DC号案，又称为“结社自由”案。第71-44DC号裁决决定宣布《结社法》部分违宪，即，该法案第三条无效，因为其违反“结社自由”这一基本原则。第二次是2008年宪法修改。这次变革有两个重要的特点：首先是由法国传统的事前审查而转为兼采事前审查与事后审查，其次是将人民引入了违宪审查程序之中。
（二）我国行政审判中的司法审查制度
司法审查是我国行政诉讼和行政审判理论与实务中也经常使用的一个术语。与之相似的还有行政诉讼中的全面审查原则。
我国行政诉讼法和已经废止的行政诉讼法司法解释对“全面审查”进行了规定。2014年修改2015年5月1日开始实施的行政诉讼法第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。” 2000年3月8日颁布并于同年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第六十七条规定：“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。”
由此可知，全面审查原则是我国行政诉讼二审程序中法院对原审判决、裁定以及被诉行政行为的合法性进行全面审理的一项重要原则。但是对于行政诉讼一审和审判监督程序并无全面审查的规定。为了便于从广义上对我国行政审判的特点进行研究，按照行政诉讼领域研究用语之习惯，以及与国外司法审查制度、对行政诉讼中法院对被诉行政行为的审查继续沿用“司法审查”的表述更为恰当。
但是我国现行行政诉讼法的法律及司法解释并没有对司法审查作出明确规定。行政诉讼法和最高人民法院2018年2月6日发布2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》（ 法释〔2018〕1号）均没有“司法审查”的规定。在行政诉讼领域，仅有几部涉及到“司法审查”内容的法律文件或规定。[8]一般来说，行政诉讼理论和行政审判实务界中对司法审查的含义界定为行政诉讼中法院对被诉行政行为的全面审查（不等同于行政诉讼二审程序的“全面审查”原则），包括对被诉行政行为合法性审查和合理性审查。随着2014年行政诉讼法的修改，行政审判司法审查的范围扩大至对作为行政行为依据的行政规范性文件的附带性审查。[9]我国行政诉讼与行政审判中的司法审查制度与普通法中的司法制度相似但不完全相同。在性质上不同于美国的司法审查（违宪审查），仅为对被诉行政行为的审查。也不同于英国的司法审查所适用的程序。我国行政诉讼中的司法审查适用于一审、二审及审判监督程序，贯穿整个行政诉讼审判程序的始终。司法审查制度是我国行政审判不同于民事审判和刑事审判的特有制度，是依法行政的要求，也是法院践行行政诉讼法之实质解决行政争议之立法目的的要求。
二、司法审查的标准
因为行政审判中法院对行政行为的司法审查是对被诉行政行为的合法性和合理性的全面性、全方位审查，包括行政行为作出的主体、认定的事实、法律依据、行政程序等，甚至行政规范性文件是否合法的审查等。司法审查关乎被诉行政行为的命运，也涉及到行政机关行政权的行使和行政权效能的发挥。而法院在行政审判中的司法审查也不能肆意妄为，法院进行司法审查需要具体的依据，法官需要把握好司法审查的尺度和限度，所以行政审判中司法审查的标准至关重要。司法审查标准作为司法机关审查行政行为是否合法与合理的标准或尺度，对于司法审查本身和被审查的行政行为的影响不容置疑。其直接影响着司法审查乃至行政审判司法权的合法性、公正性与权威性，也直接或间接影响行政机关行政管理、行政执法权力的行使。
按照目前我国行政诉讼法的规定，从行政诉讼审判程序与体系的角度，可以从对被诉行政行为（包括行政规范性文件）的合法性审查和被诉行政行为的合理性审查两个层面探索我国行政审判司法审查的标准。
（一）合法性审查
行政诉讼法明确规定了合法性审查原则，包括对被诉行政行为合法性审查和对规范性文件附带性的合法性审查。
1.对被诉行政行为的合法性审查
行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”这是行政诉讼法中法院审理行政案件对被诉行政行为进行合法性审查的原则性、统领性规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释法释》（〔2018〕1号）也对被诉行政行为的合法性审查做了补充规定，包括再审审理程序中对被诉行政行为的合法性审查和非诉审查中对行政机关申请法院执行的行政行为的合法性审查。其中第一百二十条规定：“人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。”第一百四十一条第二款规定：“当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。”第一百六十条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。”
以上是对被诉行政行为的合法性审查的法律依据，但是没有对如何进行合法性审查，即合法性审查的方式、角度、标准等进行具体细致规定。没有规定法院认定被诉的行政行为合法的标准，但是行政诉讼法对被诉行政行为违法的情形做了罗列。行政诉讼法第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”这六项为被诉行政行为违法的情形。修改前的行政诉讼法规定的行政行为违法的情形有五种：（1）主要证据不足；（2）适用法律、法规错误；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权。[10]“明显不当”是2014年修改的行政诉讼法在原来行政诉讼法规定的五种违法情形的基础上新增的一种违法情形。对行政行为“明显不当”的审查是否为行政行为合法性审查的范畴，以及如何对明显不当进行审查和认定需要进一步讨论。全国人大法工委编纂的《中华人民共和国行政诉讼法释义》中写道：行政诉讼法修改“在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释”，将明显不当的行政行为也作为违法行为。[11]在新行政诉讼法施行后，法院在裁判中根据行政诉讼法第七十条的规定将“明显不当”作为判决依据的案件逐年增多。具体理由包括证据不足、违反法定程序、法律适用错误、履行法定职责等，甚至明显不当成为行政行为结果表述恰当与否的理由。学理上主流观点采用实质合法观认为应将明显不当归于合法性审查的范畴。
根据我国行政诉讼法的规定以及行政审判实践，行政案件进入实体审理后，法院对被诉行政行为的合法性审查可归纳为以下四个方面：（1）职权审查，即作出被诉行政行为的主体是否有职权依据以及是否存在对职权的滥用。行政机关作出行政行为职权依据来源于法律法规的直接规定或者法律、法规、规章的授权以及行政机关的委托，对应行政诉讼法第七十条第（四）项。（2）事实和证据审查，即审查行政决定依据的事实、认定的事实是否清楚，证据是否充足，对应行政诉讼法第七十条第（一）项。（3）法律依据审查，即行政机关作出被诉行政行为是否有明确的法律依据，对应第七十条第（二）项。（4）程序审查，即行政机关作出被诉行政行为的程序是否符合法律规定，是否存在程序违法或者程序瑕疵的情形，对应第七十条第（三）项。对于滥用职权和明显不当这两种违法的情形，因为二者涉及行政机关作出行政行为的自由裁量权，本文将在下文进行分析。
2.对行政规范性文件的合法性审查
行政诉讼法第五十三条和第六十四条规定了对行政规范性文件合法性的审查。这也是2014年修改的行政诉讼法新增的规定，是行政诉讼受案范围和司法审查范围的重大突破，将抽象性行政行为纳入了受案范围和司法审查范围。行政诉讼法第五十三规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释法释》（〔2018〕1号）也对规范性文件的合法性审查做了补充规定，规定了再审程序中对规范性文件的合法性审查。第一百五十一条规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。”
对行政规范性文件的合法性审查的范围尚无法律明确规定，但是可以从规范性文件制定的合法性审查中得到启示。一般而言，在规范性文件出台前，本级政府的法制机构需要对其进行合法性审查，其范围基本包括：1.对制定权限的审查；2.对制定程序的审查；3.对文件制定依据的审查；4.对文件涉法内容的审查；5.对相对人权益保护的审查；6.对文件自身形式的审查等。[12]因此，法院对规范性文件的司法审查也可以从规范性文件本身是否合法进行审查，从规范性文件的制定权限、制定程序、制定依据、内容、形式等角度进行审查。除此之外，还需要发挥行政审判的职能，审查该规范性文件与被诉行政行为的关系，是否为行政机关作出行政行为的依据。
（二）合法性审查的标准
法院对行政行为和规范性文件进行合法性审查需要依据和标准。虽然前文提到从行政行为的违法情形可以反推合法性审查的范畴，但是我国在法律规定和理论研究方面尚无统一的标准。可从域外司法审查的依据和标准借鉴。
英国的司法审查没有成文法的规定，越权原则（The Ultra Vires Doctrine）被认为是英国司法审查的核心原则。根据迪普洛克法官 1984年在著名的 GCHQ案件中所做的权威总结，英国的司法审查包括下面几个方面 :超越职权 (illegality,即狭义的不合法)、程序正当 (自然正义)、不合理性 (irrationality)或者违反比例原则。[13]德国虽然有规范行政审判和行政活动的基本法律，但法律对行政行为合法性的要件没有专门而系统的规定，法院的审查根据散见在《行政法院法 》、《联邦行政程序法》等多个法律条文之中。毛雷尔教授把 它们归纳为三个方面 :行政行为的适法性 (或者 “干预基础”),形式合法性 (包括行政机关的管辖权、行政行为的程序和形式 ),和实体合法性(符合现行法律和法律原则，以及其它合法性要件)。[14]美国司法审查有久远的传统，而在 1946年的 《联邦行政程序法 》中得以法典化。该法第 706节规定了 6个审查根据：（1）专横、反复、滥用裁量权以及其它违法；（2）侵犯宪法规定的权利、权力 、特权或豁免；(3)超越法定的管辖权、权力或限制，或者没有法定权利；（4）没有遵守法律要求的程序；（5）没有实质性证据的支持；（6）缺乏事实根据。我国台湾地区的法律对行政行为的合法要件或者法院的审查根据也没有专门规定。有学者将合法性审查归纳为：主体审查、法院有权管辖、适用依据、程序正当等。但是笔者认为主体和管辖属于案件进入实体审理前的对起诉条件进行的审查，应在实体审理案件前，即司法审查前进行。在对起诉条件（主体资格、主管与管辖、起诉期限等）进行初步的审查后，在实体审理阶段对行政行为进行司法审查，及从职权依据、事实与证据、法律依据、程序正当等方面对被诉行为是否合法进行审查。
三、行政审判司法审查的限度
（一）合理性审查与行政裁量权
“在任何行政法律制度下，法官不仅要确定是否适用某一标准来判断行政行为的合法性，而且还要考虑适用这种标准的严格性或者强度”。[15]英国的司法审查中有五种公法上的救济手段[16]，包括特权令、提审令、禁止令、执行令和人身保护状。法院在司法审查中对于是否给予这五种主要的救济手段享有自由裁量的权力。法院自由裁量权的行使是对司法审查的一种限制。我国并无“法院的自由裁量权”之规定。仅在理论上存在行政机关的自由裁量权之说。但是法院在对行政行为进行司法审查时，除了从根本上对行政行为的合法性进行审查（合法性审查也是司法审查的核心内容）外，还需要对行政行为的合理性进行审查。而合理性审查主要针对行政机关行使自由裁量权的行政行为进行审查，合理性审查对于法院而言也在一定程度上赋予法院裁量权。因此合理性审查需要把握法院的“裁量权”与行政裁量权之间的关系，确定合理性审查标准，控制法院的司法审查限度和审查强度。
行政裁量( administrative discretion)（或者行政自由裁量）作为行政机关运作的主要内容与特点，长期以来备受各国行政法学者关注，对行政裁量权的控制的研究一直以来是各国行政法或公法领域研究的热门课题。
对行政裁量权的合理限制除了要求行政机关的“自我约束”(self－ regulation)[17]，还需要法院在对行政裁量行为进行司法审查时予以引导和纠正。但是司法权和行政权之间的关系和司法审查对行政裁量权的控制在理论界经历了变革和发展。美国戴维斯构建了控制裁量的“规则、裁量”二分法。西方国家古典裁量二元论将行政裁量视为法律之外的独立空间，不允许或者抑制司法干涉。该理论的核心观点是：“司法审查限于合法性的审查和保障，不针对行政立法或者行政行为的合目的性，法院不能以更加合目的的行为取代行政机关的决定，例 如判令行政机关发放已经驳回的许可。鉴于职能分工的要求，法院不能以自己的裁量替代主管行政机关的裁量”。[18]控制裁量的“规则、裁量”二分法是由美国戴维斯构建的。依据这种区分方法，法院将裁量权控制的重点放在审查行政机关的规则的制定和说明方面。而规则控制余地之外的裁量不受司法审查的约束。美国早在1945年公布的《联邦行政程序法》中就规定了“法律赋予行政机关自由裁量的行为”不适用于司法审査原则。[19]21世纪初，美国抛弃了二分法。加拿大联邦最高法院将对行政裁量控制的重心也从“规则、裁量”二分法转向了实用性与功能性考查。判断行政行为合法性的焦点问题，从权力的本质划分转移到了该种权力的行使对个体造成的影响。法院对（被赋予广泛裁量权的）决策者课以说明理由的义务。[20]我国的行政发展轨迹虽然完全不同于西方国家，但计划经济体制下行政权力长期凌驾于司法权力之上的历史，也在一定程度上暗合了作为西方国家裁量二元论基础的国家学说行政权力的优越性。我国行政法发展初期学说和实务均承认行政自由裁量。
在1989年行政诉讼法制定之后，针对实务中不断发生的仅对行政裁量是否合理提出质疑的诉讼，2000年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）（已废止）第56条第2项规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的”。现行有效的行政诉讼法及司法解释没有对“合理性”进行规定。目前很多学者将行政诉讼法第七十条规定的第（五）项“滥用职权”和第（六）项“明显不当”划为合理性审查的范围，认为这两种情形属于行政机关行使自由裁量权的结果。滥用职权为滥用行政自由裁量权。“法院有权对行政机关所作的法律解释、事实认定以及法律适用进行审查并在必要时加以改正”，“法院的工作不能受行政机关所作的事实认定约束或评价”。[21]行政自由裁量权来源于法律法规的明确规定或授权，法院对行政裁量行为司法审查（合理性审查）的强度和限度应该从法律对行政裁量的规定入手，法律对行政裁量规定或者授权的空间与范围一定程度上决定司法审查的强度。如果法律规定明确授予行政机关在一定效果、幅度、范围内较大的裁量空间，法院的审查强度就应当有所降低。相反，如果法律对行政裁量的构成要件和法律效果等规定得明确具体，限缩了裁量空间，法院则应当从严审查行政裁量是否合理正当。
（二）司法审判权与行政权
法院在对行政行为的司法审查是法院司法审判权的集中体现，而被审查的行政行为则是行政机关行使行政权的结果。司法审查的限度关乎行政机关行政权权利行使的能动性和行政效能的发挥。如何横平二者的关系，可从美国和加拿大的经验中获得启示。
美国和加拿大在司法审查过程中是典型的“司法尊重”类型，即作为司法机关的法院在审查行政行为的过程中，对行政机关或者行政机关所作的行政行为、行政决定予以充分的尊重，可称为“司法尊重”（Deference to the Administration in Judicial Review）。
美国法院作为司法机关，在对行政行为进行司法审查的过程中非常重视对行政机关的尊重，亦可称为“司法尊重”。法院可能有多种原因可以确定行政决定——包括管理人员在技术或科学事务方面的专业知识和经验，行政部门在类似事项上的一致性，或政府为其行动辩护的关注，以保证对行政决定的某种程度的尊重。但是，作为一个法律问题，美国法律中最广泛和最重要的司法尊重是必要的，以保持立法机关通常被理解为在给予裁决或法律时委托给行政机关的自由裁量权的意义。这些法律上的司法尊重理论，这种模式包括但不限于美国版权的分权和联邦制。因此，对行政机构的实质性司法尊重对美国法律尤为重要，因为它是我们在美国所拥有的分权制度的一部分，而这又是以市场为中心的更广泛模式的一部分。[22]加拿大，在法院的行政行为或决定的司法审查或上诉中，司法角色几乎没有法律或法律空间或一致性，以考虑公民参与的程度或质量，以支持更大程度地尊重行政决定或行动。至多，这种考虑可以被认为是一个子因素，边际因素而且从不具有决定性因素。特别是，当公众的看法明确集中于所讨论的立法，或由法院承担或推断时，公民参与可能是一个子因素。然而，假设这种公民参与官僚主义是积极的，那么由于行政决策的司法尊重以及在审查标准分析中同时发生，实际上可能会有一些重大的间接巧合促进。[23]
由此可得出对我国处理司法权和行政权关系的启示，法院在行政审判中按照法律规定对被诉行政行为（包括附带行审查的规范性文件）的合法性和合理性作出全方位的司法审查，同时要对行政机关和行政机关作出的行政行为予以充分的司法尊重，在法律的规定内审查其合法性、适当性。不得过多干预行政机关行使行政职权，更不能越俎代庖取代行政机关，避免产生第二政府之嫌。
四、结论
司法审查制度是我国行政审判不同于民事审判和刑事审判的特有制度，是依法行政的要求，也是法院践行行政诉讼法之实质解决行政争议之立法目的的要求。行政审判中法院对被诉行政行为的司法审查包括行政行为的合法性审查和合理性审查。为了防止法院成为“第二个行政机关”，需要对法院司法审查的标准和范围进行确定和明晰。合法性审查包括对行政行为的审查和附带行规范性文件的审查。行政案件进入实体审理后，法院对被诉行政行为的合法性审查包括四个方面：（1）职权审查；（2）事实和证据审查；（3）法律依据审查；（4）程序审查。合理性审查需要把握法院的“裁量权”与行政裁量权之间的关系，确定合理性审查标准，控制法院的司法审查限度和审查强度。行政自由裁量权来源于法律法规的明确规定或授权，法院对行政裁量行为司法审查（合理性审查）的强度和限度应该从法律对行政裁量的规定入手，法律对行政裁量规定或者授权的空间与范围一定程度上决定司法审查的强度。在行政审判司法权和行政机关行政权之间的关系上，法院要对行政机关和行政机关作出的行政行为予以充分的司法尊重，在法律的规定内审查其合法性、适当性，避免过多干预行政机关，影响行政机关行政职权的行使。
[1]中国法学会审判理论研究会行政审判理论专业委员会2018年年会暨“行诉解释与新时代行政审判新作为”论坛二等奖
[2]大连海事法院行政审判庭、审判管理庭庭长 三级高级法官。
[3] judicial review, 元照英美法词典，http://lawyer.get.com.tw/Dic/DictionaryDetail.aspx?iDT=59730.
[4] What is JUDICIAL REVIEW? The Law Dictionary, https://thelawdictionary.org/judicial-review/.
[5] 王名扬：《英国行政法、比较行政法》，北京大学出版社2016年版，第128-129页。
[6]何海波：《没有宪法的违宪审查——英国故事》，《中国社会科学》，2005年第2期。
[7] 2018年7月12日，据英国广播公司(BBC)报道，英国已经发布脱欧白皮书。
[8]比如：中共中央办公厅、国务院办公厅2018年2月印发的《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》中提出“进一步发挥知识产权司法保护的主导作用，依法加强对知识产权行政行为的司法审查，促进知识产权行政执法标准与司法裁判标准的统一。”
国务院2016年12月30日印发的《国务院关于印发“十三五”国家知识产权保护和运用规划的通知》（国务院规范性文件）：“进一步发挥司法审查和司法监督职能。加强知识产权“双轨制”保护，发挥司法保护的主导作用，完善行政执法和司法保护两条途径优势互补、有机衔接的知识产权保护模式。”
[9]《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”
第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”
[10]《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4与4日发布，1990年10月1日施行）第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”
[11]全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社，2014年12月。
[12]《浅议行政规范性文件合法性审查要素——以政府法制机构为视角》，来源湖州市，浙江省人民政府法制办公室，http://www.zjfzb.gov.cn/n134/n143/c143117/content.html。
[13] Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service[1985] AC374, per Lord Diplock. 转引自何海波：《行政行为的合法要件——兼议行政行为司法审查根据的重构》，《中国法学》2009年第4期，第63页。
[14]参见 [德] 哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社 2000年版，第 229 -240页 。转引自何海波：《行政行为的合法要件——兼议行政行为司法审查根据的重构》，载《中国法学》2009年第4期，第64页。
[15] Paul Craig, EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, p.1025.
[16]英国司法审查中的救济手段分为公法上的救济手段和私法上的救济手段两种。公法上的救济手段至适用于行政机关和低级法院的决定，有高等王座分院发出特权零审查这些决定的效力，成为特权的救济手段；私法上救济手段适用于一般私人间的违法行为，同时也能适用于行政机关和行政裁判所的违法的决定和裁决，称为一般的救济手段。参见王名扬：《英国行政法、比较行政法》，北京大学出版社，2016年版，第十一章“司法审查（二）——救济手段和程序”。第151页。
[17]“所谓的 ‘自我拘束’被定义为并无法律要求行政机关作出行为时，行政自愿对自己的裁量进行限制的现象”，See Elizabeth Magill，Agency Self－Regulation，77 Geo. Wash. L. Ｒev. 859, 861 ( 2008－2009) . “所谓行政裁量的 “自我拘束”，是指行政机关自愿采取的自我限制的行为，在许多情况下并无法律、行政命令、法院命令以及总统命令的要求与规定。与以往不同，通过这种自我拘束的方式，行政机关限制自己的选择权而不是扩展自己的选择权。”高秦伟，《论行政裁量的自我拘束》，《当代法学》，2014年第1期，第40页。
[18]［德］汉斯·Ｊ．沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第366－367页。转引自：郑春燕：《“隐匿”司法审查下的行政裁量观及其修正——以<最高人民法院公报>中的相关案例为样本的分析》，《法商研究》，2013年第1期，第64页。
[19] See 5 U.S.C.§701 (a) (2).
[20]刘 艺：《论我国行政裁量司法控制模式的建构》，《法学家》2013年第4期，第25页。
[21] [德]韩内持：“德国的行政司法”，宋冰编：《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998年版，第64页。转引自：谭炜杰，《行政合理性原则审查强度之类型化——基于行政诉讼典型案例的解析与整合》，《法律适用》，2014年第12期，第50页。
[22]John C Reitz，Deference to the Administration in Judicial Review，prepared for the XXth International Congress on Comparative Law, to be held in Fukuoka, Japan, in July, 2018.
[23]Christopher Edward Taucar，Standards of judicial review of administrative bodies: The consideration of citizen participation，Canadian Public Administration-administration Publique Du Canada，2010.
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