海洋环境民事公益诉讼若干问题研究
【摘要】海事法院审理海洋环境民事公益案件已有多年，在司法实践中遇到的案件管辖及审理的程序问题一直没有形成共识，笔者认为在该类案件的审理中，应整合代表国家索赔进行海洋环境民事公益诉讼的主体，明确海洋环境损害赔偿的责任主体，明确责任保险人或保证人的被告地位，充分利用证据保全制度，将海域污染相关证据进行固定，并进一步细化调解和撤诉方面的程序规定。
【关键词】海洋环境 民事公益诉讼 调解程序
一、海洋环境民事公益诉讼概述
环境公益诉讼(在美国和我国台湾地区称为公民诉讼,在德国称为团体诉讼)突破了传统诉讼利益理论，它是指国家机关、普通公民或公益团体依据法律的特别规定，在环境受到或者可能受到污染或破坏的情形下，为保护环境公共利益，以有关侵害主体或行政机关为被告向法院提起诉讼的特殊诉讼形式。环境公益诉讼的诉权是私权与诉讼程序的结合点，是私权纠纷启动程序的一把钥匙，其本质上是一项程序性权利，所解决的是当事人的资格问题，即当事人何以成为适格当事人、何以能够承担判决结果的资格。
按照海洋环境公益诉讼的被告范围或者适用的诉讼法性质，我们可以将海洋环境公益诉讼划分为海洋环境民事公益诉讼以及海洋环境行政公益诉讼。按照原告主体的不同，分为国家（包括检察院和行政机关）提起的海洋环境公益诉讼和一般团体组织或个人提起的海洋环境公益诉讼。本文研究的“海洋环境民事公益诉讼”是指为了维护海洋环境公共利益，弥补海洋污染、生态破坏造成的环境损害，由法律授权的国家机关或社会团体代表国家或社会，追究侵权民事主体损害责任的一种诉讼。
环境法部门中的污染防治法中与环境公益诉讼相关的条款很多，也就是留有解释空间的条文很多，散见于《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《放射性污染防治法》、《防止拆船污染环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》等相关章节之中。
二、审理海洋环境民事公益诉讼存在的诸多问题
（一）索赔主体多元化问题
《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”当包括钻井平台溢油在内的海洋环境污染事故破坏海洋生态和海洋水产资源时，对于国家因此受到的重大损失，由国家海洋局和农业部分别代表国家索赔损失。在蓬莱19-3油田溢油事故处理中，农业部代表国家索赔天然渔业资源损害，国家海洋局北海分局代表国家索赔海洋生态资源损害，索赔的主体具有重合性。多部门索赔时，由于各部门在理解上的偏差，或者基于自身利益的考虑，在损害范围、程度和索赔金额的确定，以及证据的提供方面，不可避免地出现不一致。
提起海洋环境公益诉讼的主体存在重合性，国家机关与环保组织是并行还是择一的关系存在争议。现行《环境保护法》58条与《海洋环境保护法》90条2款之间的适用关系上，有观点认为，《环境保护法》是环境保护的综合性法律，适用所有的自然资源和环境保护领域，是一般性规定，而《海洋环境保护法》是针对海洋这一特殊资源的特别规定，《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”因此对于提起海洋环境民事公益诉讼的主体，要优先适用《海洋环境保护法》的规定，即环保组织不能作海洋环境民事公益诉讼的原告。
（二）责任主体的不统一性
《海洋环境保护法》第90条第1款规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。”据此，海洋环境污染损害赔偿责任主体是造成海洋环境污染损害的责任者。海洋生态资源损害属于海洋环境污染损害的一种。根据上述规定，赔偿责任主体是造成海洋生态资源损害的责任者。但是，该法没有规定谁是责任者，或者依据什么原则确定责任者。
对于海洋石油钻井平台溢油，当平台所有人、经营人、管理人和油田专营权人不一致时，认定谁是“责任者”或“污染者”，现行法律规定存在诸多问题，实践中容易产生争议。
《燃油公约》与《油污公约》虽然均规定了船舶所有人的无过错责任原则，但两公约规定的船舶所有人的内涵有明显不同。《油污公约》规定的船舶所有人仅限于船舶登记所有人或者实际所有人，而《燃油公约》规定的船舶所有人是广义的船东。《燃油公约》第1条第（3）项规定：“船舶所有人系指船舶的所有人，包括船舶的登记所有人、光船承租人、管理人和经营人在内。”但是，《燃油公约》在规定多个船舶所有人的同时，没有规定他们并存时的责任承担。
（三）油污损害赔偿中的直接诉讼制度。
关于直接诉讼制度，《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（简称《海诉法》）第97条作了一般性规定：“对船舶造成油污损害的赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提出，也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出。油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人被起诉的，有权要求造成油污损害的船舶所有人参加诉讼。”2003年颁行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》（简称《海诉法解释》）未对第97条的适用范围作出释疑。随后，最高人民法院出台的《关于审理船舶油污损害赔偿案件的若干规定（讨论稿）》第3条第4款中规定，无论船舶油污损害赔偿纠纷是否适用CLC 1992，受害人均可依据《海诉法》第97条第1款之规定直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出赔偿请求。然而，2011年正式颁布的司法解释却将上述内容删除，实际上回避了对《海诉法》第97条的适用范围作出明确界定。
（四）证据保全及鉴定中的问题
海域污染相关案件在证据方面的共同特点是证据的时限性非常明显，即海域污染事故的发生有着极强的时间特征，污染一旦发生，污染物与海水结合随着洋流扩散，水质会发生变化，损害事实及损害后果也会受到时间和洋流的影响。在污染事故发生后，及时固定证据，才能保证证据的真实性、合法性和关联性，才能最终被裁判法官采纳。通过总结几年来海域污染相关案件的审理情况，发现鉴定意见未被最终采纳的情况比较常见，由于海洋环境发生变化，再进行取证早已时过境迁，重新鉴定的条件已经丧失，而此时再到事发海域收集证据，就使得证据丧失了客观真实性和关联性，合法性也会受到质疑，再取得的证据就无法作为认定案件事实的依据，因此，固定证据的目的是确保证据的真实性、合法性、关联性，以实现其证明案件客观事实的价值。
海洋环境民事公益诉讼案件的事实认定是该类案件审理的主要难点，对于事实的认定主要依据司法鉴定机关的鉴定意见来完成。该类案件的司法鉴定主要有两方面，一是原因鉴定，即对养殖物死亡或者受损的原因进行专业鉴定，二是损失数量的鉴定，即受损海域范围内的养殖物的损失数量及价值。这种鉴定极具专业性，且往往由原告申请法院指定鉴定机构鉴定，而目前我国有资质的环境污染鉴定评估机构比较缺乏，能进入法院司法鉴定名册的更少之又少，同时即使是有资质的机构也缺乏统一的技术标准和鉴定方法，不同的机构对于同种类鉴定的鉴定方法和过程均不完全一致，特别是在选点的位置、数量等方面没有统一的操作规范，做出的鉴定结果常常大相径庭，有的甚至截然相反，因此，各方当事人往往对鉴定意见争议颇大，对鉴定意见会提出诸多质疑，而由于缺少统一的鉴定技术规范，对于当事人提出的鉴定质疑，对鉴定意见效力的认定成为裁判法官的一大难题。
更让裁判法官为难的是，如果鉴定意见未被最终采纳，损害事实如何进一步确定。由于环境污染损害后果都是在污染发生一段时间后才显现的，而且海域污染事件具有很强的时间性、流动性，一旦污染发生，污染物与海水结合扩散，加之海域范围较大，相关管理部门对海洋环境的监控力度不足，因此等到前一个鉴定意见未被法院采纳后再进行取证早已时过境迁，重新鉴定的条件已经丧失，给法院的审理带来更大的麻烦。
（五）调解与撤诉中存在的程序问题
由于海洋环境民事诉讼的举证难度大、鉴定周期长，为及时恢复环境生态、救济受害人的损失，以调解方式结案不失为一个高效率的方法。但是，鉴于环境公益民事诉讼涉及环境公共利益，而环境公共利益不属于当事人自由处分事项，个体不能把公共利益作为可资交易的筹码。因此，此类案件的结案方式应以判决为主，调解成当受到严格的限制。涉及环境公共利益的相关诉求，比如停止损害、承担环境恢复责任等，一般不存在谈判的余地。只有在作为被告的行为人无条件承担其对环境公益损害之基本责任的条件下，才有可能根据个察的具体情况以调解的方式了结案件。由此，环境公益诉讼的调解与私益诉讼案件的调解不同，基本上不存在原告所主张之公共利益的放弃，一般也不能允许通过调解使被告的责任有所减轻，至多只是在结案方式上以调解的形式给被告留下些所谓的“面子”。同理，对于公益诉讼中原被告达成的和解协议，法院也要依法加大对其合法性，尤其是有无损害环境公共利益的审查力度。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条、二十六条、二十七条对环境民事公益诉讼当事人调解及撤诉问题作了程序性规定，在实践中还需解决如何把握调解协议是否存在损害公共利益的问题。
三、审理海洋民事公益诉讼相关问题的解决与应对
（一）整合代表国家索赔进行海洋环境民事公益诉讼的主体
对于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区而给国家造成的重大损失，为避免多个索赔主体之间缺乏协调、提出的索赔出现重复的现象，统一特定事故造成的海洋环境损害索赔的思路、途径、时机、对象，修改后的《海洋环境保护法》应当就代表国家对责任者提出环境污染损害赔偿的主体进行整合，宜规定由某一个国务院主管部门作为索赔主体。
就国家机关与环保组织是并行还是择一提起海洋环境公益诉讼的问题，不宜从特别法与一般法的角度一概剥夺环保组织的原告资格，毕竟将环保组织纳入公益诉讼的原告是《环境保护法》最新的修订条款，从立法技术上看，《海洋环境保护法》的有关条文终归会调整与《环境保护法》相一致，在当前阶段的海事司法实践中，宜通过会议纪要或者司法解释的形式对该问题有一个指导性意见。
（二）明确海洋环境损害赔偿的责任主体
需要参照《1992年国际油污损害民事责任公约》和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的做法，借鉴国外发达国家的先进立法例，将《海洋环境保护法》第90条第1款规定的“责任者”具体化。同时，改变现行法律、法规和规章有关赔偿责任主体规定很不统一的局面。为保护海洋环境，保障石油勘探开发中造成的海洋环境损害获得赔偿，修改后的《海洋环境保护法》应当规定，海洋石油勘探开发中造成环境污染损害的赔偿责任主体包括：钻井平台、浮式储油装置（FPSO）等设施的所有人、经营人，油田的经营人，及其责任保险人。
（三）司法实践中应明确责任保险人或保证人的被告地位
造成油污损害的船舶所有人为油污诉讼的被告当无疑问，由于《海事诉讼特别程序法》第97条规定“可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出”，未直接明确责任保险人或保证人的地位，那么他们是被告还是第三人呢？笔者认为，责任保险人或保证人应为油污诉讼案件的被告。第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人，根据《民事诉讼法》的规定，前者是以提起诉讼的方式参加诉讼，而油污损害责任的保险人或保证人作为索赔对象，属被动一方，无提起诉讼的理由，因此其不可能是有独立请求权的第三人。而后者是以申请参加或由法院通知参加的方式加入到诉讼中，且索赔人无权直接将保险人或保证人列为第三人，所以责任保险人或保证人虽有可能被判决承担油污损害赔偿责任，但依本条在索赔人直接向责任保险人或保证人提出赔偿诉讼时，其并非以这两种方式参加诉讼，所以，保险人或保证人应非油污诉讼案件的无独立请求权的第三人。其实本条是授权性规范，赋予油污损害受损害人选择权，受害人既有权选择船舶所有人、责任保险人或保证人之一为被告，也可以选择将二者作为共同被告。
实践中还有一种情形，就是原告仅仅选择了责任保险人或保证人为被告，未将船舶所有人列为被告，此时，根据《海诉法》第97条第2款规定，“油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人被起诉的，有权要求造成油污损害的船舶所有人参加诉讼”，责任保险人或保证人可以向法院申请将船舶所有人参加到诉讼中来，此时，船东宜作为的“无独立请求权第三人”参加诉讼。因此，在船舶油污直接诉讼的案件中，船东应作为第三人，或自己申请，或由其保险人或财务保证人申请，而法院通知其参加诉讼，亦可以法院依职权直接通知其参加。
（四）充分利用证据保全制度，将海域污染相关证据进行固定
证据保全，是为防止可能因自然或人为的原因造成证据的灭失或损坏，而采取一定措施对证据进行必要的固定或保护。我国《民事诉讼法》第八十一条、《海事诉讼特别程序法》第六十二条、第六十三条规定均确立了诉前和诉中证据保全制度，民诉法还明确规定了诉讼中人民法院可以主动采取保全措施，为海事污染相关案件中以证据保全的形式进行固定证据提供了法律依据。针对海洋环境民事公益诉讼的特点，在涉及到案件证据方面，应注意一下几个方面：（1）简化证据保全程序。强化法院能动司法，简化诉前证据保全或诉讼证据保全程序，由法院在污染第一时间介入，进行证据保全，取样、检验，或委托有资质的第三方予以检验、鉴定以固定证据。（2）强化对鉴定机构资质的审查。对当事人协商确定的鉴定机构的资质与法院委托的鉴定机构的资质区别对待，但法院均应依职权审查鉴定机构及其人员的资质，确保符合法律规定。（3）强化对鉴定报告效力的审查。国家机关索赔时，其相关单位出具的鉴定报告也应依照证据规则进行质证、认证。鉴定机构与当事人存在职级、职权、资金、人员等方面的联系时，可由当事人提出回避申请。
（五）进一步细化和规范调解和撤诉程序
在环境公益诉讼中，应当对民事诉讼法的处分原则进行限制，即：对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解等诉讼行为进行严格限制，限制被告反诉，限制法院调解；法院裁判不受当事人诉讼请求的限制，判决主文与诉讼请求不具有对应性。 当事人不主张的事实，如果事关公共利益的保护，法院也应当审理；法院应当依职权调查收集证据，调查范围不限于当事人申请调查的范围；法院对双方自认的事实也要进行审查。 诚然，强调法院在环境公益诉讼中适当强化职权主义色彩并不等于法院可以违背司法中立原则， 应当确保双方当事人享有充分的攻击防御机会。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第九条规定“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”是立案阶段法院扩大职权的一种体现。《解释》第二十五条、二十六条、二十七条对环境民事公益诉讼当事人调解及撤诉问题作了程序性规定，对于调解协议或者和解协议的内容是否存在损害社会公共利益情况的审查，笔者建议司法实践中法院还是要增加一个听证的过程，以确保程序公正。
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