浅议审判委员会制度
【提 要】随着司法改革的推进，法治建设的展开，审判委员会制度的建设和改革问题越来越受到社会公众和法院内部的关注。审判委员会制度是一项具有中国特色的司法制度，其产生、形成都有着深刻的历史和现实原因，并且伴随着司法理论和实践的发展而发展。审判委员会制度在我国司法审判当中发挥着重要的作用，同时也表现出不少弊端。审判委员会的存废问题引起理论界和实务界的不少争论。笔者从时空观的角度分析了审判委员会制度的历史发展、本土性和改变，从而引发出对审判委员会制度的优点和弊端以及如何改革的一系思考。
【关键词】审判委员会，历史发展，本土性，变动性。
一、审判委员会概述
人民法院组织法第十一条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件或者其他有关审判工作的问题。”从该规定可以看出审判委员会是按照“民主集中制”的原则建立起来的，设立于法院内部的，对法院的审判工作实行集体领导和监督的一种组织。笔者认为人民法院组织法从以下两点对审判委员会进行了定位：
（一）审判委员会是人民法院内部设立的对审判工作进行集体领导的组织。它的性质是从事领导审判工作的组织。
（二）审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难案件和其他有关审判工作的问题。
在案件的实际审理当中审判委员会发挥着非常重要的作用。我国人民法院的审判组织事实上有三种：独任庭、合议庭和审判委员会。审判委员会成为我国司法制度的重要组成部分。
二、审判委员会的性质
在人民法院组织法、各大诉讼法以及司法解释中规定了审判委员会的职权、组成、运作方式等内容，但随着司法改革的进行，不同的法院对审判委员会采取了不同的改革措施，有的成立专门委员会，有的实行委员任期和考试等遴选制度、有的大幅减少研究案件的数量转为主要总结审判经验， 有的实行委员旁听制 ，这些改革措施都扩大了审判委员会制度的外延，审判委员会的行政化色彩非常浓重。审判委员会的职权与其性质密切相关，审判委员会所享有的职权往往决定着它的性质，面对司法改革中审判委员会改革的行政化窘境，正确界定审判委员会的性质显得尤为重要，这对于合理划分行政权与司法权，推进司法改革的合理化进程有着重要的意义。笔者认为可以从以下几个方面来界定审判委员会的性质：
（一） 审判委员会制度的基本内容
1. 组成和运作方式：
关于审判委员会的组成和运作方式《中华人民共和国法院组织法》、《审判委员会规则》中都有相关规定。《中华人民共和国法院组织法》规定：地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。根据《人民法院组织法》和最高法院《审判委员会规则》的规定审判委员会的基本运作方式为：（1）实行“民主集中制”的会议制。“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。审判委员会委员超过半数时，方可开会。”（2）会议主持与列席人员。“审判委员会会议由院长或者院长委托的副院长主持”，“审判委员会委员应当按时出席会议。如到外地出差或者休假及临时有事不能出席会议的，须向院长或受委托主持审判委员会的副院长请假”，“同级检察院检察长可以列席”。（3）议题的提起。“审判委员会讨论的议题，有关单位应当提供文件资料，”“本院承办审判委员会讨论事项的有关庭、室的负责人、承办人，应该到会，承办人对讨论的事项应当预作准备，根据会议主持人的要求向会议汇报，并负责回答委员提出的问题”。“审判委员会讨论案件，承办人要在会前写出审查报告。合议庭和承办人要对案件事实负责，提出的处理意见应写明有关的法律依据”。（4）决定的效力。“审判委员会的决定，合议庭或法院其他有关单位应当执行，不得擅自改变，如有异议，须报经院长或副院长决定是否提交审判委员会重新讨论决定”。（5）人员任职资格和组成。法律无详细规定。从实践上来看，审判委员会由本院院长主持，实行委员会制，按民主集中制原则进行活动，一般由院长、副院长、主要业务庭庭长和研究室主任或者资深法官组成。
2. 审判委员会的职责
《人民法院组织法》规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”，依据这一规定和相关的司法解释可知审判委员会的职责主要有：（1）讨论、决定院长或院长委托的副院长提交的案件。“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以做出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行”。（2）提起再审。“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在使用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理”。（3）院长回避的决定。“院长的回避，由本院审判委员会决定”。（4）讨论、通过助理审判员代行审判员职务。“助理审判员协 助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务”。（5）“总结审判经验，讨论、决定有关审判工作的其他事项”。
（二）审判委员会与合议庭的关系
合议庭是代表法院行使审判权依法对案件进行审理并做出裁判的审判组织。合议庭在对案件进行审理和裁判时需接受审判委员会的指导和监督，执行审判委员会的决定。二者的这种关系具体体现在：
（1）本法院院长或副院长认为审判组织对案件的处理不当时，可将案件提交审判委员会讨论决定；（2）合议庭评议案件未形成多数意见时，由本法院院长提交审判委员会讨论决定；（3）对于审判委员会对案件的处理决定，合议庭必须执行；（4）审判委员会对本法院做出的生效裁判发现确有错误的，可以通过审判监督程序提起再审。
在民事审判当中应当正确处理审判委员会与合议庭的关系，必须明确三点：（1）只有合议庭可以对具体案件行使审判权，裁判以合议庭的名义做出，审判委员会不能取代合议庭对具体案件进行审理；（2）审判委员会讨论决定的案件只能是重大疑难的案件或者合议庭不能形成多数决定的案件，其他的案件均由合议庭进行审理和裁判，审判委员会不得干预．（3）合议庭在对案件进行审理和裁判时应当接受审判委员会的指导和监督，自觉执行审判委员会对重大疑难案件的处理决定。
三、审判委员会的历史发展
（一）审判委员会的形成
早在新民主主义革命时期就出现了我国审判委员会的雏形，在中国共产党领导下设立的裁判委员会、最高法院委员会等机构就是审判委员会的前身。
1.1931年11月，中华苏维埃共和国诞生并且逐步建立起系统的司法机构。在中央，由最高法院专管审判工作，审判机关在地方采取合一制，由各级裁判部兼理司法行政工作，歌声、县、区裁判部设部长、副部长、书记员若干人，并设立裁判委员会。
2．1932年6月9日，中华苏维埃共和国县以上裁判部组织裁判委员会，该裁判委员会就是审判委员会的前身
（二）审判委员会的确立
1．1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。
2．1950年我国第一届全国司法会议上，司法主管机关提出建立审判委员会。1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》中也有相关规定。
3．1955年3月最高人民法院审判委员会第一次会议召开，宣布最高人民法院审判委员会成立，并制定了一些审判委员会的工作制度。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。
（三）审判委员会的发展
1．1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》第11条规定审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作，根据该法的规定，审判委员会委员需要院长提名，由同级人民代表大会讨论通过。
2．1983年、1986年两次修订《中华人民共和国人民法院组织法》，审判委员会作为人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织的地位被重新确认。
3．1993年最高人民法院审判委员会制定《最高人民法院审判委员会工作规则》，使审判委员会制度操作性更强。
审判委员会制度的形成和发展是有历史原因的，其确立、形成到发展有着明显的时间性，是与我国某一历史阶段的国情相适应的。后一历史阶段的发展都是建立在前一历史阶段的基础上和新的理论和实践经验和该历史阶段的国情之上的。
四、审判委员会的本土性
审判委员会的本土性是由其时空性决定的，产生于我国的审判委员会制度也必然是有着明显中国特色的司法制度，既然是历史的产物，必然会满足一定历史时期中国本土司法审判工作的需要，但其在司法实践中的弊端也反映了审判委员会制度本土化的曲折过程。
（二） 我国审判委员会制度的合理之处
1.保证审判质量，提高法官素质
一直以来，我国法官的来源非常混杂，有行政机关工作人员，中小学教师，工人等，经过系统的专门的法学教育培训的法官则非常少，因此，我国法官的整体素质是偏低的，而且在短期之内这种状况是无法得到明显改善的。现行的审判委员会制度正是以内部消化的方式比较有效地解决了这个难题。 审判委员会的成员主要由院长，副院长，主要业务庭庭长和研究室主任或者资深法官组成。他们一般都有着丰富的审判经验和较高的法学素养。由他们组成的审判委员会来讨论决定重大的或者疑难的案件，有利于提高办案质量，同时对其他法官素质的提高也起到了积极的作用。
2.维护法律的统一
由于法律具有抽象性和一般性，社会生活是复杂多变的，法律不可能对社会生活的方方面面都详细的加以规定。加之中国正处于转型时期，司法上的不一致也是不可避免的。各个法官、各个合议庭、各个审判庭以及各个派出法庭之间执法的标准往往是不统一的。这种不统会让人有司法不公正的印象，影响法律的权威和判决的执行。审判委员会通过总结审判经验，对重大的或者疑难的案件进行讨论并做出决定，有利于统一司法尺度，保证法律统一。
3.维护司法公正，防止法官徇私舞弊
中国“人情社会”的现象非常严重，在司法领域“讲人情”、“打招呼”的情况也屡见不鲜。独任庭与合议庭审理案件时，往往会收到多方面的影响和压力，这样案件审理的公正就难以保证。有了审委会制度，当法官在审理重大、疑难、复杂案件的时候，遇到人情压力，可以用“此案要上审委会，我无权决定”的理由来抵制。当然案件进入审委会审理，虽然并不一定都能消除腐败可能带来的审判不公，但这种可能性却大大减少。
（三） 我国审判委员会制度的弊端
1.审判委员会讨论案件导致审者不判，判者不审
具体而言，审判委员会制度的这一弊端表现在，独任庭和合议庭只审不判，而审判委员会只判不审。这直接违背了直接审理原则，直接审理原则“保证了法官的亲身体验，便于形成正确的内心确信，使审与判统一于一个整体”。 有的学者认为，审判委员会制度的存在是导致法院审判案件时出现“判、审分离”、“先定后审”以及审理流于形式的关键原因之一。 审判委员会审断案件，往往不能亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事人举证、质证和辩论而主要是通过听取汇报间接了解案情，在庭审外进行认证，违背了直接言词原则的要求和现代法治所追求的争议目标。
2.不利于回避制度的实现
回避制度是指在诉讼中，审判人员以及其他可能影响案件公正审理的有关人员，在遇到法律规定的特别情形时，推出某一案件的诉讼程序的制度。回避制度的设立是为了使对案件审理存在不良影响的人退出案件的审判活动，从而从程序上保证案件审理的公正。但回避制度似乎只为独任庭与合议庭而设。我国法律规定，对于按审判监督程序再审案件、上级法院发回重审案件，应另组合议庭审理。这是为保证再审或重审的质量而规定的一种特殊回避制度。实践中，如果该案是经过审判委员会讨论决定的，不可能另组审判委员会审理本案。这在某种程度上使再审或重审流于形式，无法保证再审或重审的质量，使审判监督程序设立的目的无法实现。
3.违反诉讼的不间断审理原则
不间断审理原则要求在案件的审理过程中，除非出现法定事由，审判人员不得变更，应该连续审理，排除外界的干扰，保证案件的公正审理，保证司法的公正、权威和效率。由审判委员会讨论决定案件，实际上更换了案件的审判人员，这是与不间断审理原则相违背的。
4.不利于审判责任的追究
案件交由审判委员会讨论决定，使判决由了集体共同下判的色彩。在我国现行的司法体制下，出现错案时，对于这种集体下判的情况是不能单独追究法官的责任的。对于合议庭，独任庭以及审判委员会只能追究其集体责任，然而这种责任往往是不能落实到位的，对集体责任的追究最后的结果通常无论是合议庭、独任法官还是审判委员会都不承担法律责任。“审判委员会只行使超越法官的权力，不承担司法责任，这是法治国家不能容忍的现象，也是这一制度最严重的缺陷”。
审判委员会是我国历史的产物，它的存在有其合理之处，然而随着历史的发展，审判委员会制度的弊端也慢慢表现出来。但无论是优点还是弊端都是与我国特定的国情和历史阶段相伴相生的，表现出明显的本土性。
五、审判委员会的改变
审判委员会制度是一项具有中国特色的审判制度，审判委员会是人民法院的最高审判组织，它随着我国的审判理论和实践的发展而确立，形成和发展，也必将随着司法理论和实践的发展继续随着历史的车轴滚动。审判委员会的变动性从其产生之时起就注定存在着，并且与其时空性和本土性有着千丝万缕的联系。一种事物的缺点总是随着时间的推移逐步的暴露出来，审判委员会制度也不例外，但该制度在中国特定的司法背景下表现出来的优势也不容忽视。审判委员会制度有着变动性毋庸置疑，那么究竟应如何变动呢？不同的学者提出了不同的观点。主要的观点有如下四种：
（一）取消说。部分学者认为：审判委员会制度是特定历史条件和司法环境下的产物，在职业法官素质较低、计划经济时期，我国的审判委员会制度曾起过重大的积极作用。 但随着我国法官职业素养的提高，市场经济体制逐步建立和它所要求并推动的司法制度的突破性改革，我国政治体制改革不断深入，民主与法制不断完善发展，以及司法现代化要求司法组织和司法程序更加民主、科学、公正、公开，更加规范和完备，取消审判委员会制度势在必行。 审判委员会制度在理论和实践当中遇到的种种问题和表现出来的弊端也为取消说奠定了理论和实践基础。
（二）辩护说。审判委员会制度尽管存在不足之处，但其优点是显而易见的。审判委员会制度在保证案件审判质量，提高法官业务素养；统一司法尺度，保证法律统一；防止法官舞弊，抵制人情压力等方面都凸显着它的优势。因此不少学者对审判委员会持保护和辩护的观点，“审判委员会对于中国法院的司法独立和司法公正就总体来说是利大于弊，是这种制约条件下的一种相对有利、有效且公正的司法制度”。
（三）加强说。持此观点的学者认为虽然审判委员会在重大的或者疑难的案件上代行了合议庭的职权，导致审判分离，违背了直接审理的原则，但实际上审判委员会的工作不仅不能削弱，而且还应该进一步加强。 原因是审判委员会担任着总结审判经验，讨论决定重大的或者疑难的案件，决定本院院长担任审判长的回避问题等多项任务，让而在司法实践中，除了讨论案件审判委员会其他方面的作用发挥非常有限。因此应当加强审判委员会各个方面作用的发挥。
（四）改善说。有的学者认为：审判委员会制度存在的不足和弊端越来越不适应现代司法体制的需要，是实现“公正与效率”的障碍，但该制度仍然具有存在的价值。 考虑到我国司法资源的绝对不足、资源配置的极不平衡，及为了强化对司法过程的制约和监督，审判委员会在我国转型时期确有存在的必要。 但现行审判委员会制度的弊端是客观存在的，需要采取一系列措施对其进行改善，使审判委员会制度能够更好的满足司法公正，司法独立和司法效率的要求。
（五）笔者赞成第四种观点，即改善说。从以上对审判委员会制度的时空性，本土性的分析当中可知，审判委员会制度的产生与发展有着深刻的历史原因，审判委员会制度的优点为我国的司法实践已经做出了重大的贡献，然而，该制度的弊端也成为对其产生争议的来源，这就需要对现有的审判委员会制度进行改革，使其在不断完善的过程中充分发挥优势，避免弊端，这已经成为完成司法改革与创新的关键环节。笔者认为应当从以下几个方面完善审判委员会制度：
1．规范审判委员会的运作机制
审判委员会运作机制的完善应当从其办事机构、会议制度、汇报程序、建立责任追究机制等几个方面入手。具体的讲，应当在中级以上法院设专门的办事机构，基层法院无条件设定专门机构的可指定院内某个部门作为审判委员会的办事机构。审判委员会应当提前以书面形式通知委员讨论的问题，并应当建立列会制度。向审判委员会汇报案情应当按照法定的方式、顺序进行，使审判委员会的委员尽可能的了解案情。为了加强审判委员会委员的责任心，应当建立起审判委员会成员发表意见的责任制约机制。
2．明确审判委员会的议范围事
审判委员会讨论决定的案件是重大的或者疑难案件，但由于目前对该类案件的范围法律没有具体规定，各地法院在执行中掌握的尺度也很不一致，以致出现该议的不议，不该议的议、讨论具体案件过多的现象，难以顾及审委会总结审判经验等其他方面的任务；也在一定程度上助长了审判人员的依赖思想，影响其业务素质的提高。 因此应当在法律上明确的对“重大”、“疑难”的案件做出较为具体的规定，同时适当的赋予法官一定的自由裁量权，保证审判委员会的委员依法公正的行使职权。
3．规定审判委员会讨论案件的程序，实现讨论决定案件的程序公正。
在时间上，审判委员会讨论决定案件应在合议庭评议之后，宣判之前进行。依照法律规定，院长的提交权必须以合议庭的提请权为基础，即合议庭的提请是院长提交权发生的依据，是否提请，应由合议庭决定，院长不应推托合议庭的提请，但也不能指令合议庭提请。 应建立起使审判委员会的委员充分了解案情的程序。力图通过公正的程序求得审判结果的公正。
4．加强审判委员会的总结审判工作经验功能
在现实当中“除了最高人民法院外，地方各级法院的审判委员会都偏离了总结审判经验这一工作重点，越到基层法院越严重。” 审判实践当中，审判委员会讨论决定案件时遇到不少困难和问题，都与其总结审判经验的任务没有很好的完成密切相关，随着许多新型的重大、疑难案件的出现这种情况也越来越严重，这就“要求审判委员会注重调查研究，及时将司法实践中的感性认识升华为具有普遍指导意义的理性经验，特别是对一些典型案例，要组织人员编写、汇集成册，供办案人员参考。同时，要加强分析预测，分析审判工作形势，积极研究新形势下立案、审判、执行等业务工作中出现的新情况、新问题，并及时作出相关的决策或指导意见。”
5.建立审判委员会成员的学习培训制度
审判委员会作为法院内部最高的审判决策组织，其组成成员也
应当有较高的业务素质。因此，建立起审判委员会成员的学习培训制度非常重要。上级法院开展的各种业务学习和培训都应该尽可能的让审判委员会的成员参加，给审判委员会的成员订购各种法律业务书籍，选派审判委员会的成员到上级法院业务部门挂职锻炼这些都是对审委会的成员进行教育培训的良好途径，应当加大硬件和软件投资，为审判委员会业务素质的提高提供物质保障。
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责任编辑：刘铁男