海事行政案件范围的定性分析及思考

【摘要】2016年，随着《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》和《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》的实施，海事法院恢复了对海事行政案件的管辖和审理。但自2003年以来，由于海事行政案件并非单独类型的行政案件，其范围缺乏明确的界定，相关研究也相对空白。而这个问题是海事法院受理海事行政案件必须面对和解决的问题。笔者尝试从海事行政案件的涵义、特点和界定海事行政案件范围的要素等入手，对海事行政案件的范围展开定性分析，并通过对行政机关的几种典型的、具有争议的行为的分析和思考，从另一个角度将海事行政案件范围的界定进一步清晰化。笔者希望通过本文的研究，能够抛砖引玉，为此问题的研究带来启发和推动。

【关键词】海事行政案件 范围 界定 定性分析

随着《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（以下简称《海事法院受案范围规定》）和《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》（以下简称《海事诉讼管辖规定》）实施，海事行政案件正式纳入海事法院受理案件范围。作为海事法院受理和管辖案件的新类型,准确界定海事行政案件的范围，是审理好海事行政案件的基础。《海事法院受案范围规定》和《海事诉讼管辖规定》对海事行政案件的范围作出了一些界定，但司法实践中的情形多种多样，如何准确理解和适用上述规定，准确界定受理和管辖海事行政案件的范围，值得我们深入研究。

一、海事行政案件的涵义

《海事法院受案范围规定》中的第五类案件即为海事行政案件，同日施行的《海事诉讼管辖规定》第二部分为关于海事行政案件的管辖，两者是海事法院审理海事行政案件的直接法律依据，但两者对何为海事行政案件并没有明确而概括的定义。最高人民法院在就《海事诉讼管辖规定》举行的答记者问中指出，海事行政诉讼是指从事海洋运输、生产等活动的行政管理相对人不服海洋及通海水域行政管理机关的行政行为，或不服复议决定，在法定期限内向法院起诉，由法院根据法定程序对该海事行政争议进行审理和判决的司法活动。这个解释虽然明确了海事行政诉讼的涵义,但在海事行政案件范围的界定上仍显笼统。笔者认为，从《海事法院受案范围规定》的列明条目来看，海事行政案件不仅包括行政诉讼案件，还包括行政赔偿案件及行政执行案件，其作为行政案件的一部分，是它们中涉及海事领域的，并限定在某些特定范围内的一类行政案件，比如受限于不同的法的渊源、行政行为、行政机关的范围等。

二、海事行政案件的法的渊源

在我国，法的渊源是指由不同国家机关制定、认可和变动的，具有不同法的效力或地位的各种法的形式。一般认为，法的渊源即是法的形式的、直接的渊源——成文法，包括实体法和程序法。从海事行政案件所包括的案件类型来看，海事行政案件的法的渊源主要包括宪法、行政法律、行政法规、地方性法规、部门规章和法律解释，以及国际条约与协定等。宪法是国家的根本法，其是行政法的根本成文法源，也是国家行政机关日常活动的根据与基础，其本身更是包含了关于国家行政机关基本工作制度和职权、关于国家行政管理活动基本原则等规范。行政法律包括诸如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等，这些是行政法律中的一般法，还包括特别法，如在海事方面有《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《海上交通安全法》、《港口法》、《航道法》、《渔业法》等。行政法规是国务院根据宪法和法律而制定的有关行政方面的具有国家强制力的规范性法律文件。其更集中地规定和表现了行政法规范的内容，如《国际海运条例》、《国内水路运输管理条例》、《渔业法实施细则》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》等。地方性法规、部门规章和法律解释，是在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，在某一行政区域或领域内，所作的特别或具体规定，或作出的阐释。国际条约和协定则多限于某些特定的领域，如《中华人民共和国与日本国渔业协定》，当然部分国际条约已通过立法的方式转化为国内法。可见，海事行政案件的法的渊源林林总总，虽然可以从这个角度对海事行政案件的范围加以界定，但显然不是合理且可行的方式。

    三、界定海事行政案件范围的要素

海事行政案件的审理，实质上就是依据法律程序处理海上运输、生产等涉及海事活动中产生的行政纠纷，从《海事法院受案范围规定》和《海事诉讼管辖规定》来看，界定海事行政案件的范围，笔者认为离不开以下四方面要素：

（一）海事行政案件的主体

以行政诉讼案件为例，依据《行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起诉讼的主体是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《行政诉讼法》第九十九条规定，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。可见，海事行政诉讼的主体包括有权提起诉讼的主体和行政机关，但有权提起诉讼的主体是一个与行政机关、行政行为相对应的概念，在行政关系中，属于被动的一方，故从海事行政机关的角度更易把握其范围。

但因学界和司法实践中,对海事的定义都不甚明确，海事行政机关也没有形成明确的概念或范围。一般认为，广义的“海事”，泛指航运和海上的一切相关事项，比如《国际海事组织公约》的宗旨中至少包含了国际贸易航运、海上安全、海洋环境保护等方面。从我国海事法院的受案范围看，包含的范围更广。笔者认为，海事行政机关，一种理解可以是主管海事的行政机关，另一种理解可以是涉及海事的行政机关，虽然《海事法院受案范围规定》中的用语似乎将海事行政机关与一般行政机关相区别，但鉴于海事案件的特殊性，从具体规定看，对海事行政机关仍应做广义理解，即第二种理解，其包括但不限于海事局、海洋局等典型的职能主管机关，而是应从所涉事项来判断。具体来说，一是涉及海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项的行政机关，如交通运输主管部门、港口主管部门（港口管理局或港口与口岸局）、商务及外经贸主管部门、海事局、海关、工商管理部门等是此类海事行政机关；二是涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政机关，如海洋局（海洋与渔业局）、地方政府等是此类行政机关；三是涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政机关，笔者认为，这类行政机关可能包括的范围最大，除前两类的一些行政机关外，如公安局、出入境检验检疫局、安全生产监督管理局等都可以包含在内。《海事法院受案范围规定》第110项规定，“当事人提起的民商事诉讼、行政诉讼包含本规定所涉海事纠纷的，由海事法院受理”。可以说，是对广义理解海事行政机关的一种间接支持。

（二）行政行为

在我国《行政诉讼法》修订过程中，行政行为已取代具体行政行为成为行政诉讼法的基础概念之一。但学界对“行政行为”的理解尚未形成统一认识。《行政诉讼法》修订后，根据立法机关的解读，保护相对人的合法权益仍是我国行政诉讼制度的主要立法目的。为此，作为引发行政诉讼根源的“行政行为”，其范围涵盖作为行为与不作为行为、法律行为与事实行为、单方行为与双方行为，即指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。也就是说，较之以前，行政诉讼所涉行政行为的范围将呈现扩大和泛化的趋势。

从具体表现形式看，行政行为是多样的，包括行政立法、行政命令、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政赔偿等。但根据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》和《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》），某些行政行为不属于行政案件调整范围。行政案件所涉及的行政行为，还是应当具备特定性、外部性和影响性等特点。

依据《海事法院受案范围规定》，属于海事行政案件调整的行政行为范围更小，一是针对特定职权范围的行政行为，即与海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项等相关，以及涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动。这一类并未限制行政行为的具体表现形式；二是针对特定对象的行政行为，即涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产。这一类也未限制行政行为的具体表现形式；三是某些特定的行政行为，即如拒绝履行上述所涉行政管理职责或者不予答复等，这一类限制了行政行为的表现形式。

（三）具体请求

  《行政诉讼法》第四十九条规定提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求，《适用行政诉讼法解释》第二条基本列明了其范围，共有九项：请求判决撤销或者变更行政行为；请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；请求判决确认行政行为违法；请求判决确认行政行为无效；请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；请求解决行政协议争议；请求一并审查规章以下规范性文件；请求一并解决相关民事争议；其他诉讼请求。超出了这九项范围的请求，是不符合提起诉讼的条件的，即不能成为行政案件，这一条件也适用于海事行政案件。同样，海事行政案件的请求还应包括《行政诉讼法》第九十五条、第九十七条规定的申请强制执行的请求。

（四）管辖

受海事法院设置的特殊性的影响，特别如大连海事法院、武汉海事法院等，海事行政案件的地域管辖的范围超出了行政区划的范围，而级别管辖也突破《行政诉讼法》第十四条的限制。这与一般行政案件是不同的。

对于级别管辖而言，海事法院受理的第一审海事行政案件包括了原由地方基层人民法院和中级人民法院受理的第一审行政案件，如对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件、海关处理的案件等。对于地域管辖而言，以大连海事法院为例，为“南自辽宁省与河北省的交界处、东至鸭绿江口的延伸海域和鸭绿江水域，其中包括黄海一部分、渤海一部分、海上岛屿；吉林省的松花江、图们江等通海可航水域及港口；黑龙江省的黑龙江、松花江、乌苏里江等通海可航水域及港口”，可见，海事法院的地域管辖范围是以海域和通海可航水域为基础的，面、线和点结合，但由于未依托于行政区划的明确性，海事法院在陆上的地域管辖范围不甚明确，对于以行政机关所在地或原告住所地为主要连结点的行政案件管辖，可能带来争议，虽然《海事诉讼管辖规定》第二部分第二项规定，“前述行政机关所在地或者原告所在地不在海事法院管辖区域内的，由行政执法行为实施地海事法院管辖”，但并不能从根本上解决这一问题。如果海事行政行为未发生于内河、沿海水域或港口、岛屿，则海事法院在陆上管辖区域的范围如何确定，将成为海事法院受理相关海事行政案件不得不面对的问题。

四、海事行政案件的特点与范围扩展

从上述界定海事行政案件范围的要素，我们可以得出海事行政案件区别于其他案件的主要特点：

1.海事行政案件是行政案件的一部分，符合行政案件的基本特点，即其依据的是行政法律体系，调整的是一定范围的行政法律关系，其主体在原法律关系中的地位不是平等的，甚至是单方的，其在举证责任方面也有特别规定，即《行政诉讼法》第三十四条的规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，这个特点是行政案件与民事案件、刑事案件的主要区别，也是海事行政案件与海事海商案件等的主要区别。

2.海事行政案件是涉及海事的行政案件，且限定在特定的事项和地域范围内。这些事项和地域都有着明显的涉海因素和特点，这是海事行政案件与其它行政案件的主要区别。

3.海事行政案件具有优先性和吸收性。海事法院的专门管辖具有较之一般管辖的优先性。《海事法院受案范围规定》第110项规定体现了这一点，即一般行政案件中若包含了海事行政案件，则整个案件将由海事法院受理，这同时也体现了海事行政案件的吸收性。

前述吸收性可能使海事行政案件范围进一步扩展，同时，由于《行政诉讼法》取消了具体行政行为这一概念，受海事行政案件调整的行政行为的范围已变得更大。笔者认为，实质上，海事行政案件调整的行政行为，其所具有涉海因素是一方面，其表现形式则是另一方面，两者属于两个不同的范畴，后者并不对海事行政案件范围形成特别的限制，海事行政案件调整的行政行为的范围应与一般行政案件所调整的行政行为是一致的，即在行政行为表现形式上可做广义理解，扩展海事行政案件范围。

五、对行政机关的几种典型行为等是否可诉的思考

（一）海事事故调查、海上渔业生产安全事故调查、海洋环境污染事故调查等

海事事故调查等行为，一般作为具有相关职权主管机关的职责之一或处理事故职责的一部分，是由主管机关在经过调查、分析后对事故原因、当事方责任所得出的结论或界定，有的还会附有整改建议等。对此种行为是否属于可诉的行政行为，理论和司法实践中都存在争议。支持的观点认为，该行为是行政机关依职责作出的行为，非行政机关不得行使，也因此，该行为不同于一般的鉴定行为；作出该行为的依据是相关的行政法律法规，因此该行为应当接受合法性审查，这也是行政诉讼的核心；该行为的结论，是处理事故行政行为的主要依据，特别在事故原因和责任认定方面，该行为对当事方的权利已构成实质影响；该行为不属于《行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼受案范围排除性规定所列举的行为，应当属于行政诉讼的受案范围。反对的观点则认为，该行为所形成的结论仅是行政机关作出行政行为的依据，但不属于行政行为，相对人可以通过对最终行政行为的复议或诉讼，获得权利救济；实际上，作为一种与技术分析有关的行为，在事故发生后，很难完整的恢复现场或数据，这就使得重新作出分析和认定的实际意义不大；《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”第74条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”全国人大法工委的相关批复（法工办复字[2005]1号）指出，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，是作为交通事故案件的证据使用，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起诉讼。因此公安机关作出的交通、火灾事故认定书归入鉴定结论的范畴，其性质应是不可诉的证明行为。海事事故调查等行为与交通、火灾事故认定书性质相同，故可参照适用。

2013年，一起海事事故的当事方，因不服中华人民共和国辽宁海事局《水上交通事故责任认定书》的责任认定结果，在复议未被受理后向大连海事法院提起行政诉讼[2]，大连海事法院裁定不予受理，理由为“《水上交通事故责任认定书》是中华人民共和国辽宁海事局在水上交通事故发生后，依其职责对事故概况、事故原因及当事人的违章行为在交通事故中的作用作出的结论性意见，并没有确定事故当事人的具体权利义务，没有对起诉人的人身权、财产权进行直接处理，不具有必然的约束力。上述事故认定可在民事、行政等诉讼过程中作为证据使用，当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服，可以向人民法院提起民事诉讼。因此，交通事故责任认定行为其性质不是独立的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的人民法院受案范围，不能提起行政诉讼。”也同样采用了不可诉的观点。

笔者赞同不可诉的观点，海事事故调查等行为虽然可能对当事方的权利或利益带来影响，但实际上其是作为行政行为或民事诉讼行为的依据之一，对于行政行为，仍可通过复议或诉讼进行救济，而在民事诉讼中，上述调查行为也仅是作为一种证据，且并不一定会得到人民法院的确认，故对当事方的影响都不是直接、实际和必然的。而在这些行为中所附的建议的事项，一般不具有强制性，属于非强制性的行政指导，也是不可诉的，但如果相关结论有强制性或实际影响到当事方权利或利益，其即是可诉的。

（二）海洋观测预报和海洋灾害警报等

此类行为属于相关行政机关的职责范围，但笔者认为其是不可诉的，一是因为此类行为的性质并非行政命令或《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息公开的范围，其应是没有强制力的行政指导行为或没有特定对象的行政行为；二是由于该类行为属于预报或警报的形式，其并未实际且必然的给当事方公民、法人或其他组织的合法权益造成损害或影响。

（三）海上应急救援，如重大海洋灾害应急处置，及沉船沉物打捞和碍航物清除等

此类行为的当事方包括有关主管行政机关和相对方，即被救援方或沉船沉物等的权利方和受妨碍的相关方，在主管行政机关控制或组织的救援或打捞等情况下，还会有实施方。因此，笔者认为，在不同情形下，是否可诉不能一概而论。

首先，虽然《海商法》第一百九十二条规定，“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方获得救助款项的权利适用本章规定”，但此规定应为有关主管机关或救援实施方的权利，与行为相对方的权利无关，故不能因此否定该类行为在行政诉讼下是可诉的。可是在《海商法》第九章海难救助的规定中也包含了关于救助方无权取得救助款项或应当取消或减少向救助方支付的救助款项的情形的规定，这实际上是被救援方的权利，这是否能说明此类行为应是由民事法律所调整，而非行政诉讼下的可诉行为呢？笔者认为，此类行为若属于主管行政机关的职责范围，其行为具有行政行为的特点，则对于相对人，即被救援方、被打捞沉船等的权利人而言，是可诉的，且此与《海商法》相关规定并不矛盾，对于主管行政机关或救援实施方的权利，可适用《海商法》第九章处理，而对于相对人的权利可适用行政诉讼，若存在《海商法》第九章规定的情况，可附带民事诉讼，若主管行政机关或救援实施方已提起海事诉讼，并不影响相对人提起海事行政诉讼，前者可中止诉讼，等待后者处理结果。

对于救援实施方，如果其救援行为是因主管行政机关的行政行为而产生，如行政命令，则其可选择以主管行政机关为被告提起海事行政诉讼的方式救济权利，也可选择适用《海商法》，以被救助方为被告救济权利，如果其与主管行政机关之间属民事合同关系，则只能通过民事诉讼途径救济权利。而对于受妨碍相关方，其受到此类行为的损害或影响，该类行为对其而言，在行政诉讼下是可诉的。

（四）管理沿海航标、无线电导航和水上安全通信等

     上述行为属于行政机关的职责范围，是涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、设备设施的管理行为，行政机关的作为或不作为，都会使特定范围的相关方受到影响，但其是否是可诉的行政行为，笔者认为应从两个方面考虑，一方面是，这些行为的目的是保障航行安全及港口、航道管理，其行为的对象虽然是航标、无线电导航设备或通讯设备，但实际上是直接作用于在相关活动中运用这些设施设备的“人”，且此范围是特定的，故如果相对人的合法权益受到了损害或影响，且该行为不属于《行政诉讼法》及其相关司法解释对行政诉讼受案范围排除性规定所列举的行为，则该行为是可诉的；另一方面是，该行为（无论行政机关作为或不作为）对非运用这些设施设备等的“人”的合法权益造成损害或影响的，这时受到损害或影响的当事方并非行政法律关系中的相对人，故该行为对于行政诉讼来说，是不可诉的，当事方应当提起民事诉讼救济权利。

（五）海事行政公益诉讼

2016年初，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，并根据全国人大常委会授权决定要求，在该方案的基础上研究制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点实施办法》）。行政公益诉讼已在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等省、自治区、直辖市展开试点。

从现阶段的情况看，行政公益诉讼尚集中在水资源、矿产资源、生态环境或国土资源等受破坏或侵害的领域，尚未有涉及海事的行政公益诉讼，如海洋环境保护、渔业资源保护、海洋开发利用损害等，但根据《试点实施办法》第二十八条规定，“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”可见，海事行政公益诉讼符合《试点实施办法》的相关规定，笔者建议管辖地域包含试点地区的海事法院可积极开展相关工作。

六、结语

海事行政案件对于海事法院来说，并不是新鲜事物，海事法院设立伊始，根据1984年发布的《最高人民法院关于设立海事法院几个问题的决定》中第（三）部分第16项的规定，海事行政案件即属于海事法院收案范围，由海事法院管辖和审理，但其中有关海事行政案件范围的规定比较笼统。在2003年，根据《最高人民法院办公厅对于海事行政案件管辖问题的通知》，海事法院不再审理海事行政案件，海事行政案件也被一般行政案件所吸收。所以，对于海事行政案件范围界定的研究相对空白。而这个问题是海事法院恢复受理海事行政案件后，是第一个要面对的问题，是最紧迫要解决的问题。笔者希望通过本文的研究，能够抛砖引玉，为此问题的研究带来启发和推动。

 

 

[1] 【作者简介】宋晓珂，男，大连海事法院审判员

[2] 2013年起，大连海事法院根据辽宁省高级人民法院指定，受理部分类型的涉海行政诉讼案件。

 

 

责任编辑：政治部