大海法建（2017）行政审判庭 海域使用权行政补偿纠纷
中华人民共和国大连海事法院
司 法 建 议 书
大海法建〔2017〕 1号
大连市人民政府:
本院在审理大连保税区王栋水产养殖场（以下简称养殖场）诉你方收回海域使用权行政补偿纠纷一案过程中，发现你方对案件相关事实的举证极为困难，证据缺失严重。本案3个争议极大的关键事实：1. 20万吨级矿石码头建港项目你方收回养殖场使用的需要补偿海域确切面积；2.养殖场海面浮筏养殖的面积和养殖品种比例各占多少；3.海底划分增殖区和管护区根据的海况。你方没有举出相应有力证据，不仅使行政行为的有效性和权威性受到不可避免的质疑，也给本院依法审理本案带来较大困难。
按照对行政机关提供证据的基本要求，你方要证明以上3个事实，应分别举出以下相关证据：
1.要证明20万吨级矿石码头建港项目你方收回养殖场使用的需要补偿海域确切面积，你方应提供以下证据：载明准确坐标的海域图及相应面积测绘报告，或者有养殖场对被收回海域面积签字认可的原始材料；然而，你方提供的证据只是大连日报通告底稿和海域图，且无法提供海域图的原件。
2.要证明养殖场海面浮筏养殖的面积和养殖品种比例各占多少，你方应提供以下证据：确定浮筏养殖面积为1112亩的相应依据、经双方确认的浮筏总数及各养殖品种的准确数据等；然而，你方提供的证据只是未经双方确认或只进行部分清点的海上养殖情况登记表，无法解释1112亩的计算方式；
3.要证明海底划分增殖区和管护区根据的海况，你方应提供以下证据：养殖场海底水深、水质数据以及岩礁区、沙包区的分布概况、适宜养殖的理论依据等；然而，你方未有效提供相关证据。
显然，你方就本案3个争议焦点问题提供的证据严重不足，证明不了3个待证事实。
本案系省高级法院指定继续审理的案件，已经历近两年的行政诉讼，为查明案件基本事实，本院在两次审理期间多次与你方二代理人沟通，要求继续收集、补充证据，均以时间久远、大连港务局改制、无法联系当时工作人员等为由未予补充，代理人在两次庭审中提交的证据也基本一致，庭审中对案件部分焦点问题是以“无法解释”回复本院询问。
你方在本案中举证如此困难，一方面反映出你方平时对原始证据的收集、保存重视程度不够。致使本院在审查案件事实部分只能进行大量的合理性推断和分析，但是基于这种推理作出的裁判，不仅大大降低了诉讼效率，且使本案的上诉风险和二审法院发回重审或改判的可能性大大增加。另一方面足见作出本案相关行政行为时原始证据之欠缺或对证据收集保留建档之疏忽，导致你方代理人在搜集证据、举证及质证工作环节中的不足。
为促进依法行政，确保行政行为公正、高效、合法，也有利于受诉法院查明案件基本事实，实质上解决行政争议，避免行政机关事后违法收集证据，加强司法与行政的良性互动，特提出以下司法建议：
一、强化证据意识。行政诉讼法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政机关对可能引起行政争议的行政行为要立足于发生诉讼，收集、保留在作出该行政行为时的证据和所依据的规范性文件。按照行政诉讼法第三十三条的规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。”没有证据或证据不足，不仅会在行政诉讼中败诉，更重要的是难以作出客观、公正、合法的行政行为，使行政行为的社会公信力降低。
二、强化档案意识。档案法第二条规定：“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”说明国家机关在上述活动中直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录应当归档。行政行为过程中的各种证据无疑属于这种历史记录。完善行政档案管理，严格执行档案存管要求，确保存档资料完整准确，注意留存与行政相对人洽商的往来函件原件，签订的行政协议、履行有关事项的资料等，不仅是保证行政行为客观公正、预防诉讼的需要，也是档案法的要求。
三、强化举证意识。一是按照行政诉讼法第三十五条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。这就要求行政机关在作出行政行为之前或诉讼发生之前必须收集、保留证据。二是在诉讼过程中，在举证上下功夫，要根据待证事实，对证据进行分门别类整理，使证据之间相互印证，形成证据锁链，对待证事实及行政行为合法给予有力证明。三是在委托诉讼代理人时，应一并明确代理人在收集证据、举证及质证等环节的具体职责及职业操守要求。
四、强化出庭意识。行政诉讼强调行政机关负责人出庭，行政诉讼法第三条第三款对此作出了明确规定。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议化解矛盾纠纷，也有利于增强行政机关相关负责人依法行政的意识，科学决策，对依法行政将起到积极的推动作用。
以上建议请研究处理，并将处理结果在30日内函告本院。
联 系 人：苏航 大连海事法院行政审判庭法官
联系方式：0411－82759805
联系地址：大连市中山区鲁迅路280号
附件：(2016)大海72行初字第89号行政判决书1份。
大连海事法院
2017年4月6日