大连海事法院发布《海事案例参考》第七期

本次发布的海事行政案例，明确了代履行的适用条件、主体、程序、方式，旨在督促行政机关依法高效行使行政职能，实现行政管理目的。

【提要】在危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源情形中，当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托的适格第三人均可代履行, 从而实现行政管理目标，而不应申请人民法院强制执行。

 

代履行作为间接强制执行方式之一

行政机关应当依法予以适用

 

关键词

代履行 申请人民法院强制执行 催告书

问题提示

行政机关作出要求当事人履行排除妨害、恢复原状等义务的行政决定后，当事人在规定的期限内不履行，其后果已经或将造成环境污染并破坏自然资源的，行政机关是否只能被动等待当事人诉讼期限届满后申请人民法院强制执行？

裁判要点

1.《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条普遍赋予了职权涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域的行政机关，在当事人拒不履行排除妨害、恢复原状等相关义务时，依法享有代履行的间接强制执行权，无需其他部门法另行作出授权规定，行政机关应当依法实施代履行，不应申请人民法院强制执行。

2.无论是具有强制执行权的行政机关自行执行，抑或不具有强制权的行政机关申请人民法院强制执行，行政机关均应在执行前向被执行人送达催告书。催告书应符合法定形式，并记载法定内容，否则不能视为向被执行人进行了催告。不具有强制执行权的行政机关未履行催告程序，不符合申请人民法院强制执行的条件。

3.行政机关实施代履行应当依照法定条件、程序进行，在代履行过程中不得采取暴力、威胁手段。

相关法条

《行政强制法》第十二条、第三十五条、五十条、五十一条、五十三条、五十四条、五十五条

案例索引

一审：大连海事法院（2018）辽72行审9号行政裁定书

二审：辽宁省高级人民法院（2018）辽行审复3号行政裁定书

基本案情

长兴岛海洋局因被执行人王明远擅自围填海修建堤坝及养殖圈的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条，向王明远作出责令其恢复海域原状并缴纳罚款的[2017] 006号行政处罚决定书，在法定期限内王明远既未申请复议、提起诉讼，也未履行义务。长海岛海洋局向大连海事法院提出强制执行申请：请求强制执行大长海罚 [2017] 006号行政处罚决定书所确定的恢复海域原状及缴纳罚款的义务。

裁判结果

大连海事法院作出（2018）辽72行审9号行政裁定书,裁定：对大连长兴岛经济区海洋与渔业局的强制执行申请，本院不予受理。长兴岛海洋局不服申请复议，辽宁省高级人民法院驳回复议，维持原裁判。

裁判理由

大连海事法院认为：《行政强制法》第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政机关应当就其没有强制执行权的事项申请人民法院强制执行。

《行政强制法》第五十条规定，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”该条规定普遍赋予了职权涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域的行政机关，在当事人拒不履行排除妨害、恢复原状等相关义务时，依法享有代履行的间接强制执行权，无需其他部门法另行规定。大长海罚 [2017] 006号行政处罚决定书中所指的“擅自围填海修建养殖圈”行为属于造成环境污染并破坏自然资源的情形，在王明远逾期不履行的情况下，长兴岛海洋局可以依法实施代履行。因此，长兴岛海洋局对本案“恢复海域原状”的申请事项，具有行政强制执行权，不应申请人民法院强制执行。

《行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”据此，催告程序是行政机关申请人民法院强制执行前不可缺少的必经步骤，其目的在于对行政相对人进行教育和告诫，督促其履行义务，争取最终实现自动履行，提高行政效率。行政机关申请人民法院强制执行前的催告与行政机关自行实施强制执行中的催告,其形式与内容是相同的。依据《行政强制法》第三十五条、第五十四条的规定，行政机关申请人民法院强制执行前，送达的催告书应以书面形式作出，并载明法律规定的四项内容，同时还应当将“催告书送达十日后当事人仍未履行义务，行政机关将向有管辖权的人民法院申请强制执行”的内容明确告知被执行人。

长兴岛海洋局向本院提交的申请强制被执行人“缴纳罚款”的材料中，《罚款催缴通知书》既没有告知履行义务的期限及明确的金额，也没有给与当事人陈述及申辩权，故其性质不应认定为催告书。

综上，长兴岛海洋局就“恢复海域原状”的申请事项具有强制执行权，就“缴纳罚款”强制执行申请未向本院提供行政机关催告情况的相关材料，故其申请不符合人民法院强制执行的受理条件。

辽宁省高级人民法院认为：根据《行政强制法》第五十条，代履行是指行政机关或者第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行制度，《行政强制法》第五十条至五十二条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻履行等均作出了明确规定。因此若当事人对行政机关依法作出的要求其履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定不自动履行时，行政机关或其委托的适格第三人均可代履行，从而实现行政管理目标。在此情形下，行政机关因当事人不履行其行政决定确定的排除妨害、恢复原状等义务时，申请人民法院强制执行于法无据。具体到本案，长兴岛海洋局申请责令被执行人退还非法占用的海域、恢复海域原状的内容，法律已经授权行政机关通过代履行的方式进行强制执行，在行政强制法有明确授权的情况下，行政机关不应再申请人民法院强制执行。

关于长兴岛海洋局申请强制执行缴纳罚款之前是否按法律规定履行催告职责的问题，长兴岛海洋局向被执行人送达的《罚款催缴通知书》可以认定为催告书，但该催告不符合法律规定。根据行政强制法的规定，行政机关强制执行前或申请法院强制执行前，均应进行催告。行政强制法第三十五条、三十六条虽然是《行政强制法》第四章关于对行政机关强制执行程序中催告的规定，但因为行政强制法第五章中对申请法院强制执行之前的催告程序未进行规定，因此行政机关申请法院强制执行之前的催告应当按照行政强制法第三十五、三十六条的规定执行。长兴岛海洋局发出的《罚款催缴通知书》，虽然没有写明是催告书，但是催缴通知的含义与催告并无不同，可以视为催告书，但是该催告书并未明确缴纳罚款的方式，也未交代当事人依法享有的陈述权和申辩权，欠缺催告书应当具备的主要内容，应当视为未进行催告；同时根据《行政强制法》第五十四条的规定，行政机关还应当在催告书中告知被执行人催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行，该《罚款催缴通知书》并未对此进行告知，因此，长兴岛海洋局的《罚款催缴通知书》欠缺法律规定的要件，应当视为没有进行催告，由于该局申请强制执行缴纳罚款没有按照法定方式进行催告，亦不具备申请法院强制执行的条件。

案例注解

一、行政强制执行含义

行政强制执行是指在行政相对人拒不履行行政机关作出的已经生效的行政行为所确定的义务时，行政机关或者行政机关申请人民法院依法强制该相对人履行义务，或者由行政机关本身代为履行或委托第三人代为履行，然后向义务人征收费用的法律制度。根据我国《行政诉讼法》第九十七条及《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行既包括由人民法院实施的强制执行，也包括由行政机关实施的强制执行，即人民法院和行政机关都可以成为行政强制执行的主体。人民法院对行政决定的强制执行，也称非诉讼行政执行，指行政机关作出行政行为后，相对人在法定期限内既不申请复议，也不提起行政诉讼，又不履行行政决定确定的义务，行政机关可以申请人民法院强制执行。

行政机关申请人民法院强制执行必须具备的前提条件为申请的行政机关自身没有强制执行权。根据行政强制执行权法定原则，行政机关的行政强制执行权只能由法律设定，即只能由行政强制法或全国人大及其常委会制定的其他法律来规定，一旦法律授予了行政机关强制执行权，该行政机关就不能放弃强制执行权而申请人民法院强制执行。

二、行政强制执行方式

根据《行政强制法》第十二条，行政机关可以采取的强制执行的方式有：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨害、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。在学理上，行政强制执行方式可分为直接强制执行和间接强制执行。直接强制执行是指义务人拒不履行其应当履行的义务时，强制执行机关对其人身或者财产施以强制力直接强制义务人履行义务，或者通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种强制执行措施，如划拨存款、依法处理查封、扣押的财物等。间接强制执行是指行政机关通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的法定义务或者达到与履行义务相同状态的强制执行措施，包括代履行、加处罚款等。代履行指义务人逾期不履行行政决定所确定的义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度，主要适用于该行政法义务属于可以由他人代替履行的作为义务。无论是直接强制执行权或者间接强制执行权，均应有法律的明确授权。法律授予行政机关强制执行权，通常分为两种情形，一种是特别授予特定行政机关某种行政强制执行职权，目前特别授予特定行政机关强制执行权的法律约有十多部，主要集中在税务机关、海关、公安机关、公路主管部门、防汛指挥机构及地方人民政府。例如，《治安管理处罚法》第一百零三条：“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。”另一种是普遍授予行政机关某些强制执行权。例如，作出罚款决定的行政机关依据《行政处罚法》第五十一条加处罚款。该间接强制执行方式无需各管理领域的部门法另行特别授权。又如，《行政强制法》第五十条将代履行的间接强制执行方式普遍授予有权作出排除妨碍、恢复原状行政决定的行政机关，无需其他部门法另行规定。

三、代履行的适用

代履行仅适用于保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源的领域，因为保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源均具有应急性，若不及时采取措施，将造成无法挽回的后果。在此之外的领域，行政机关不得适用代履行。实施代履行同样要遵守行政强制执行的一般程序。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有代履行行政强制执行权的行政机关应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的依据，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、核实。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出代履行的强制执行决定。代履行可以由行政机关实施，也可以由行政机关委托没有利害关系的第三人代为履行。在代履行过程中，行政机关和其委托的第三人均不得采取暴力、威胁等手段实施代履行。

 

 

作者：大连海事法院行政审判庭法官 李 爽

编辑：大连海事法院研究室法官助理 赵永飞

责任编辑：大连海事法院 办公室