关于专业法官会议管理系统 可行性研究报告
关于专业法官会议管理系统可行性研究报告
2019年12月13日，辽宁省高级人民法院（以下简称辽宁高院）下发《关于开展辽宁法院2020年信息化应用示范工程建设的通知》[辽高法明传（2019）235号]，要求我院承建全省专业法官会议管理系统示范工程，通过与案件系统深度对接，建立完备的全业务网上会议管理流程，实现会议准备、会议议程、会后工作、决策分析、请假管理、成员管理等功能，配套科学的制度，对专业法官会议进行全业务网上监督考核。对此，我院予以高度重视，专门成立“专业法官会议管理系统研发团队线下工作小组”（以下简称工作小组），工作小组通过查阅大量参考文献，深入研究专业法官会议工作机制，认真探讨相关问题，对专业法官会议管理系统的可行性予以充分论证。
一、构建专业法官会议工作机制的必要性和迫切性
（一）必要性——审判权运行机制改革的需要
关于专业法官会议的渊源，有很多文章加以论述，既有理论渊源，又有司法实践的渊源。[1]司法实践的渊源即2004年北京市房山区法院为统一裁判尺度，创造性地建立了法官联席会议。
专业法官会议工作机制系审判权运行机制改革的产物。在司法改革的大背景下，2013年10月25日，最高人民法院下发的《关于审判权运行机制改革的试点方案》第 5条规定，“（重大疑难复杂问题的处理）对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题，独任法官或者审判长可以提请院长、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论，其结论应当记录在卷，供合议庭参考。”当时试点法院共9家法院。[2]2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中，审判权运行机制改革成为本次改革的重要内容，[3]要求健全司法权力运行机制，“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”2015年2月26日，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要( 2014—2018) 》，提出了司法规律，即“应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性，突出审判在诉讼制度中的中心地位，使改革成果能够充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。”[4]。“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法规律的客观要求，专业法官会议工作机制设立的目的是为了实现审判权的独立性、中立性。
（二）迫切性——审判权运行机制改革的发展
关于“专业法官会议”一词的法律渊源，首次见于2015
年9月21日颁布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称完善司法责任制意见）。该意见第8条[5]规定了专业法官会议的职能和适用范围，是为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见，合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。第18条[6]规定，审判长依照有关规定和程序将合议庭处理意见分歧较大的案件提交专业法官会议讨论。第24条[7]规定，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告四类案件进展和评议结果，以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。2017年10月25日，中共中央办公厅下发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，规定专业法官会议可以为独任法官、合议庭适用法律提供咨询意见，采纳与否由独任法官、合议庭决定，讨论记录入卷备查。[8]之后，2018年11月28日颁布的《最高人民法院关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》（以下简称主审法官会议指导意见），这是专门针对主审法官会议颁布的一个指导意见，包括功能、组成人员、讨论范围、发言顺序等，内容较为全面。2018年12月26日，最高人民法院发布了《健全完善主审法官会议机制 提升司法裁判质量——最高人民法院司改办负责人答记者问》，对主审法官会议指导意见的制定背景、主要内容等相关问题做出解答。很多法院根据主审法官会议指导意见对其已经制定的专业法官议事规则进行了修订，如上海市高级人民法院2018年11月29日修订的《关于专业法官会议的规定》，宁波海事法院2019年3月修订的《宁波海事法院主审法官会议工作指引》。2018年12月4日，最高人民法院下发《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，规定各级人民法院应当健全专业法官会议制度，切实发挥专业法官会议统一法律适用、为审判组织提供法律咨询的功能，完善专业法官会议会前准备程序和议事规则。[9]审判权运行机制改革正在进行，该意见的出台，意味着专业法官会议工作机制的建立健全更加紧迫。
“审判权运行机制改革的四个核心内容为审判委员会改革，专业法官会议制度改革，独任法官及合议庭办案责任制改革，规范院、庭长审判管理监督权改革，四项改革同步部署，协调推进。”[10]2019年9月23日，最高人民法院下发《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》，规定了专业法官会议与审判委员会的衔接，即合议庭对法律适用问题意见分歧较大，经专业（主审）法官会议讨论难以作出决定的案件可以提交审判委员会讨论决定。[11]这些意见的陆续出台，要求各级法院尽快制定专业法官会议工作机制的规则并付诸实施。
二、专业法官会议工作机制的功能定位
司法实践中，各法院对专业法官会议赋予的功能并不完全相同，其中个案研究占多数，其次为审判管理、经验总结，此外还包括学习交流，智库咨询。[12]“多数法院至少赋予专业法官会议三到四项职能，企图借助这一宝贵资源收获最大的司法成本效益。”[13]专业法官会议功能定位太多，核心功能不明确，反而影响了这一工作机制的价值和作用。因此，明确专业法官会议的功能定位至关重要。结合专业法官会议产生的背景，专业法官会议的功能应从以下角度来认定：
关于专业法官会议的核心功能，从设立初心的角度讲，其“设立初心在于保障和促进合议庭、独任公正行使审判权，实现‘让审理者裁判，由裁判者负责’”。[14]在审判权运行机制改革的大背景下，专业法官会议工作机制为法官正确理解适用法律问题提供智力支持和裁判咨询，凸显法官在审判中的独立性、亲历性、中立性，尊重司法规律，实现司法公正。关于法律依据，根据完善司法责任制意见第8条的规定，专业法官会议可以为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。主审法官会议指导意见第一条规定，主审法官会议为法官审理案件准确适用法律提供指导和参考，促进裁判规则及标准统一，总结审判经验，完善审判管理。《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》第8条规定，切实发挥专业法官会议统一法律适用、为审判组织提供法律咨询的功能。以上意见均体现并强调了专业法官会议为法官提供咨询这一功能。关于服务对象，根据主审法官会议指导意见，专业法官会议服务于独任法官、合议庭两个审判组织及其法官，[15]而非其他组织或个人，不是院、庭长。因此，为法官就案件法律适用问题提供咨询服务才应当是专业法官会议的核心功能。
关于专业法官会议的其他功能，最高人民法院司法改革领导小组办公室编纂的《<最高人民法院关于完善人民法院司法责任制若干意见>读本》载明，专业法官会议的功能有四：法律咨询、统一裁判标准、过滤审判委员会案件、交流信息培养能力。上述功能具有一定的顺序性，法律咨询功能为核心功能，其他功能则为附属或者衍生功能，不能作为专业法官会议的重要功能。专业法官会议作为一项服务于法官的工作机制，首当其冲的任务是为法官提供专业上的咨询，而非追求功能大而全，应当使其真正成为法官决策断案的智囊。
三、专业法官会议工作机制的实施现状
目前，全国有多省多家法院采用专业法官会议工作机制。辽宁省自2014年起，陆续有北镇市法院、沈阳市苏家屯法院、康平县法院、辽阳中院、新民市法院、葫芦岛中院等法院采用。有文章经调研发现，专业法官会议工作机制的建立实施使得二审改判率和发回重审率均出现下降。[16]但是，专业法官会议工作机制尚处于探索阶段，要使其充分发挥红利，对于专业法官会议工作机制的研究绝不止于此。工作小组通过中国知网检索，有40余篇关于“专业法官会议”或“主审法官会议”的文章，很多文章通过调研的方式进行样本分析，包括某院近一年100余次会议记录[17]-[18]、全国近40家法院[19]-[20]、某基层法院数年数据[21]来分析。通过总结归纳，专业法官会议在实践运行中存在如下共性问题：
（一）缺乏核心功能定位
如前所述，各地法院赋予专业法官会议多项功能，例如具有统一裁判尺度、案例推荐、态势分析、组织学习、研究个案法律适用难题、培养能力、审委会过滤，没有突出核心功能或主要功能，这也是专业法官会议运行效果不理想的根本原因。“部分样本法院对专业法官会议与审判委员会、审判长联席会议的功能未作严格区分，相互之间功能设置交叉重叠、界限不明，且存在同时运行的情况，加重了法官负担。”[22]
（二）行政化色彩浓重
专业法官会议的发起行政化。“在实践中，案件提请会议研究决定权一般掌握在院领导或会议主持人手中，且须经层层申报。”[23]专业法官会议给予独任法官、合议庭的咨询服务不具有及时性，打消了法官提起专业法官会议的积极性。专业法官会议的参会人员行政化。“大多数法院选择了分管副院长、相关业务的审判委员会委员及业务庭正副庭长为专业法官会议的组成人员”，[24]有的法院还包括分管院、庭长或专委推荐和批准的法官。[25]部分法院对专业法官会议人数予以限制，非行政领导的专业素质强的资深法官占比较少，普通法官参与程度更是严重不足。在组成人员选任上忽视“专业能力”“审判经验”等重要参考因素，必将导致专业法官会议运行过于封闭，无法实现征集意见的广泛化、专业化，专业法官会议的咨询功能难以实现。
（三）议事范围模糊化
会议讨论范围存在逻辑交叉，如重大、疑难、复杂案件与涉访涉信案件、社会影响重大案件等在逻辑上存在交叉或包含关系，[26]涉访涉信案件在一定意义上也属于社会影响重大的案件。讨论范围的概念模糊不清，如“重大、疑难、复杂”没有界定，“主管副院长、庭长认为应当提交”等未做基本规定。讨论范围外延扩张，在会前审査机制缺失的实践现实下，为部分法官规避责任、转移风险留下空间。主审法官会议指导意见规定，主审法官会议工作机制是为法官审理案件准确适用法律提供指导和参考。但某些法院还在该会议上解决案件事实、证据认定问题，使专业法官会议成为部分承办法官解决事实认定问题的依赖，导致不必要上会的案件上会讨论。
（四）程序运行空转化
会议规则规定简单，对参会人员的权利义务规定较少，缺乏详细的发言顺序、发言规则。会前准备时间不充分，导致部分参会人员对合议庭或其他参会人员的倾向性意见疏于研究，简单附议。会议结果运用少，案件上会讨论后，多数未梳理归纳总结专业法官会议意见，未形成相应的研究智力成果。会后没有后续跟进措施，当会议未能形成多数意见后，少数案件进入审委会讨论，多数案件因缺乏后续跟进措施而交由独任法官或合议庭处理，明显不能满足其提供专业咨询的现实需求。
四、专业法官会议工作机制规则的制定
（一）规则的重要意见
“当前，各地各级法院自行制订的专业法官会议实施规则详略不一，对会议运行各个环节的具体规定也不尽相同，不过大多都围绕会议的召集发起条件、人员构成、议事范围、议事规则等主要环节进行了制度构建。”[27]辽宁高院于2017年8月11日下发《辽宁省高级人民法院专业法官会议工作规则(试行)》，但由于最高人民法院于2018年11月28日下发了主审法官会议指导意见，系专门针对专业法官会议作出的意见，故应对辽宁高院2017年下发的规则进行修改。结合指导意见、辽宁高院2017年规则，并参考宁波、上海等法院制定的规则，专业法官会议工作规则主要包括职能定位、组成人员、会议形式、召集人、主持人的选任与职责、参会人员、召集程序、讨论范围、会前准备、发言顺序、意见效力、会议记录、成功转化等内容。从中可以看出，专业法官会议工作规则不仅是专业法官会议运行良好的指导规则与核心，也是线上系统运行操作的依据，统领着法院内部各部门以及上下级法院之间的联系，因此省级法院的会议规则应当首先考虑和制定。
（二）规则的制定依据
法律层面上，本次制定规则依据了前述各类指导意见，主要是主审法官会议指导意见，同时参考了2018年12月26日最高人民法院在《健全完善主审法官会议机制 提升司法裁判质量 ——最高人民法院司改办负责人答记者问》。大量的调研文章提供了数据支撑，本规则吸取了其中专业法官会议工作机制在司法实践中的经验，借鉴了合理的建议。此外又参考了其他法院的规则，经过比较，以2019年3月修订的《宁波海事法院主审法官会议工作指引》和2018年11月29日修订的上海市高级人民法院《关于主审法官会议的规定》为主要借鉴的规则。
（三）规则的考虑基调
工作小组在制定专业法官会议工作规则的过程中，考虑到规则是从全省角度制定，具有统领作用，而各地各级法院人员构成、部门分工等情况不一等因素，认为不宜将规则规定得过细，应总体把关，又要具有可操作性和灵活性。规则应体现专业法官会议的服务审判、为审判团队提供咨询意见的核心功能。规则设计上应让法官愿意参加，保证开会就有效果，充分发挥会议的作用。主审法官会议指导意见未规定的内容，如召集程序、召集人、主持人的任选和职责、会议召开频次等，是规则制定中的重点和难点，直接影响到会议运行状况，工作小组在制定时吸取了其他法院在运行过程中的经验，避免专业法官会议工作机制运行空转化、形式化、行政化。
五、专业法官会议工作机制的信息化需求——专业法官会议管理系统
专业法官会议工作机制的重要性体现在其对独任法官或合议庭提供咨询，最后的落脚点在成果转化，即以信息化让讨论成果为法官审理案件提供便利。专业法官会议管理系统是现阶段司法机关信息化改革的重要体现，应当做到会议全程留痕，为法官办理案件提供智能化、便捷化服务。“以信息化手段全方位掌控专业法官会议的运行实效和发展动向。”[28]这要求专业法官会议管理系统做好如下事项：对于需要提交专业法官会议的案件，实现系统自动识别，并及时弹出提示框，向法官建议提交专业法官会议讨论的提示；流程方面，发起人-审批人-召集人-是否采纳-复议-提交审委会，实现全覆盖，全程电子化办公；具有会议情况通报模块，实时更新咨询需求、会议动态、讨论结果等；具有数据统计和分析功能，对发起讨论的主体、讨论案件性质和数量、参会人员及其参会次数、会议结果、意见采纳率等各流程数据均可进行统计，便于会议规则的调整和成果转化。
大连海事法院专业法官会议管理系统
研发团队线下工作小组
[1] 如高一飞，梅俊广：《专业法官会议制度实施情况的实证研究》，载《四川理工雪雁学报（社会科学版）》，第32卷第5期，2017年10月，第24-27页。
[2] 9家试点法院分别为上海市第二中级人民法院、重庆市第四中级人民法院、辽宁省大连市中级人民法院、河南省洛阳市中级人民法院、广东省深圳市中级人民法院、广东省佛山市中级人民法院、四川省成都市中级人民法院、辽宁省新民市人民法院、江苏省江阴市人民法院。
[3] 李兆杰，牛艳：《司法改革领域下专业法官会议的价值分析、存在问题及优化路径——基于全国36个地方法院的专业法官会议实践的研究》，载《西华大学学报（哲学社会科学版）》，第35卷第2期，2016年3月，第79页。
[4] 最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，2015年2月4日。有人将该司法规律概括为审判权的“三权四性”，参见李兆杰，牛艳：《司法改革领域下专业法官会议的价值分析、存在问题及优化路径——基于全国36个地方法院的专业法官会议实践的研究》，载《西华大学学报（哲学社会科学版）》，第35卷第2期，2016年3月第81页。
[5] 完善司法责任制意见第8条：“人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的，可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考，采纳与否由合议庭决定，讨论记录应当入卷备查。建立审判业务法律研讨机制，通过类案参考、案例评析等方式统一裁判尺度。”
[6] 完善司法责任制意见第18条：“合议庭审理案件时，审判长除承担由合议庭成员共同承担的审判职责外，还应当履行以下审判职责：（1）确定案件审理方案、庭审提纲、协调合议庭成员庭审分工以及指导做好其他必要的庭审准备工作；（2）主持、指挥庭审活动；（3）主持合议庭评议；（4）依照有关规定和程序将合议庭处理意见分歧较大的案件提交专业法官会议讨论，或者按程序建议将案件提交审判委员会讨论决定；”
[7] 完善司法责任制意见第24条：“对于有下列情形之一的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果：（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。院长、副院长、庭长针对上述案件监督建议的时间、内容、处理结果等应当在案卷和办公平台上全程留痕。”
[8] 《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》第三条第八项：“完善审判权运行机制：确立法官的办案主体地位。独任审理案件的裁判文书由独任法官签署。合议庭审理案件的裁判文书由该案合议庭法官签署。除审判委员会讨论决定的案件外，院长、庭长不签发其未直接参加审理案件的裁判文书。专业法官会议可以为独任法官、合议庭适用法律提供咨询意见，采纳与否由独任法官、合议庭决定，讨论记录入卷备查。审判委员会发挥总结审判经验、加强审判管理、研究审判工作重大事项的宏观指导职能，讨论决定涉及国家安全、外交、社会稳定等的敏感案件和重大疑难复杂案件。”
[9] 《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》第8条：“健全专业法官会议制度和审判委员会制度。各级人民法院应当健全专业法官会议制度，切实发挥专业法官会议统一法律适用、为审判组织提供法律咨询的功能。专业法官会议成员不以职务、等级为必要条件，参会人员地位平等。完善专业法官会议会前准备程序和议事规则，完善配套考核机制，提升专业法官会议质量。健全专业法官会议与合议庭评议、审判委员会讨论的工作衔接机制。判决可能形成新的裁判标准或者改变上级人民法院、本院同类生效案件裁判标准的，应当提交专业法官会议或者审判委员会讨论。合议庭不采纳专业法官会议一致意见或者多数意见的，应当在办案系统中标注并说明理由，并提请庭长、院长予以监督，庭长、院长认为有必要提交审判委员会讨论的，应当按程序将案件提交审判委员会讨论。除法律规定不应当公开的情形外，审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开。”
[10] 杜豫苏，高伟，何育凯：《专业法官会议运行机制构建再思考——基于审委会、审联会、专业法官会“三会”比较的视角》，载《山东法官培训学院学报》，第34卷，2018年第6期，第141页。
[11] 《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第9条：“各级人民法院审理的下列案件，可以提交审判委员会讨论决定：（1）合议庭对法律适用问题意见分歧较大，经专业（主审）法官会议讨论难以作出决定的案件；”
[12] 王忆哲：《专业法官会议的功能厘定及规则再造——以全国35家法院改革实践为实证分析》，载《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，2019年，第342页。
[13] 张俊文，粟正均，彭婧婕：《专业法官会议咨询服务功能的实施机制研究——以部分审判权运行机制改 革试点法院的专业法官会议运行现状为样本》，载《深化司法改革与行政审判实践研究（上）——全国法院第28届学术讨论会获奖论文集》 2017年，第265页。
[14] 杜豫苏，高伟，何育凯：《专业法官会议运行机制构建再思考——基于审委会、审联会、专业法官会“三会”比较的视角》，载《山东法官培训学院学报》，第34卷，2018年第6期，第143页。
[15] 主审法官会议指导意见第八条：“审理案件的合议庭或者独任法官独立决定是否采纳主审法官会议讨论形成的意见，并对案件最终处理结果负责。”
[16] 冯之东：《专业法官会议制度的相关问题研究———以司法改革为背景》，载《北华大学学报( 社会科学版)》，第18卷第1期，2017年1月，第85页。
[17] 陈博，何姗，张鹤：《专业法官会议嵌人审判权力运行机制的制度逻辑——以Y市中院187次专业法官会议记录为实证样本》，载《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，2019年，第368页。
[18] 吴宏文，蔡斌航：《咨询制度语境下专业法官会议的价值回归——以T市中院126次会议记录为分析样本》，载《山东法官培训学院学报》，第35卷第246期，2019年第1期。
[19] 王忆哲：《专业法官会议的功能厘定及规则再造—－以全国35家法院改革实践为实证分析》，载《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，2019年。
[20] 李兆杰，牛艳：《司法改革领域下专业法官会议的价值分析、存在问题及优化路径——基于全国36个地方法院的专业法官会议实践的研究》，载《西华大学学报（哲学社会科学版）》，第35卷第2期，2016年3月。
[21] 时芸芸：《从“专业法官会议”到“专业法官会诊”：论审判咨询机制之突破完善》，载《山东法官培训学院学报》，第35卷第246期，2019年第1期。
[22] 王忆哲：《专业法官会议的功能厘定及规则再造—－以全国35家法院改革实践为实证分析》，载《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，2019年，第342页。
[23] 肜玉，余德厚：《司法改革背景下专业法官会议运行机制研究》，载《南海法学》，2017年第4期，第67页。
[24] 梁桂平：《论专业法官会议的功能定位及运行模式》，载《法律适用》，2016年第8期，第97页。
[25] 王忆哲：《专业法官会议的功能厘定及规则再造—－以全国35家法院改革实践为实证分析》，载《司法体制综合配套改革与刑事审判问题研究——全国法院第30届学术讨论会获奖论文集（上）》，2019年，第345页。
[26] 梁桂平：《论专业法官会议的功能定位及运行模式》，载《法律适用》，2016年第8期，第97页。
[27] 黄兴：《专业法官会议议事规则探析——以价值回归和制度设计为视角》，载《山东法官培训学院学报》，第35卷第246期，2019年第1期，第97页。
[28] 吴宏文，蔡斌航：《咨询制度语境下专业法官会议的价值回归——以T市中院126次会议记录为分析样本》，载《山东法官培训学院学报》，第35卷第246期，2019 年第1期，第91页。