海洋强国战略下的港口建设法律问题探析

摘要：党的十八大以来，习近平总书记在正确研判我国海洋事业发展境况的基础上，围绕如何推进海洋强国建设作出了一系列重要讲话和重大部署，为我国建设世界海洋强国提供了理论指导。“建设世界一流的现代化海洋港口”是海洋强国战略的必然要求。《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海商法》作为调整港航关系的法律，应不断加强理论研究与立法实践，以促进海洋经济的发展和海洋强国的建设。

关键词：海洋强国战略 一带一路 海洋命运共同体 港口经营人

21世纪是海洋世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期，海洋在全球的战略地位日益突出。建设海洋强国是党在全面建成小康社会决胜阶段作出的重大战略决策，关乎中华民族的伟大复兴，是中国特色社会主义道路的重要组成部分。

一、 海洋强国战略概述

（一）  海洋强国战略的提出

1.海洋强国的定义

一个词汇从它的产生到发展是具有历史性和社会性的。传统意义上的海洋强国，是指拥有强大海权的国家，尤其在通商、海运力量、海军力量，以及在利用海洋资源方面具有综合影响力的国家。其特点是依靠硬实力发展成为海洋强国。[1]随着《联合国宪章》禁止使用武力或武力威胁、坚持利用和平方式解决争端的强制性原则在各国的确立，以及《联合国海洋法公约》的出台使国际海洋秩序发生了革命性的变化。现代意义上的海洋强国，是利用软实力、海洋技术对海洋的综合性管理的国家。部分学者对海洋强国的定义是开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋方面拥有强大综合实力的国家。

2.海洋强国战略的提出及其背景的多维视角分析

党的十八大报告（2012年11月8日）首次完整提出了海洋强国战略，包括四个方面的内容，即提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益。[2]这些构成了海洋强国战略的基本内容。海洋强国战略提出的时代背景，主要有：

从地理环境角度，我国是陆海兼备的国家，有960万平方公里的陆地国土，有300万平方公里的主张管辖海域，还有1.8万公里的大陆海岸线，这些共同构成了我们中华民族赖以生存、发展的地理空间。地缘政治上的客观因素要求中国必须要在陆海之间维持最基本的战略平衡。众所周知，我国有14个陆地接壤国，现在陆疆整体态势比冷战时期有了明显的改善，呈现出“陆缓海紧”态势。在陆疆相对稳定的前提下，把握住这一难得的历史机遇，把主要精力转向海洋，采取积极主动的海洋发展战略，既顺应海洋世纪到来的时代需要，也是实现海洋强国梦的必由之路。

从历史角度，15-17世纪是世界范围内海洋国家崛起的世纪，也是世界进入海洋时代的开端。而这一时期的中国实施“海禁”，闭关锁国，历经劫难。中国近代海上力量始终把自己的目标限定在海防的最低层次——防御本国海口。这种思维方式的本质是以陆看海，没有实现从海防到海权的转变，尤其是没有深刻认识到近代海洋争夺的实质在于制海权的取得。[3]建国初期，毛泽东提出海防战略思想，以建设强大海军为核心维护国家安全利益。在改革开放初期，邓小平提出近海防御战略、沿海东部地区率先开放的海洋开放利益主张。[4]经过三十多年改革开放，中国经济得到了快速的发展，“海洋强国”思想应运而生。习近平强调，“历史经验告诉我们，面向海洋则兴，放弃海洋则衰，国强则海洋权强，国弱则海洋权弱。”

从海洋经济角度，中国要实现经济社会可持续发展，面临的压力主要是人口、环境和资源，陆域经济发展面临瓶颈，需要摆脱传统的经济发展思维模式。21世纪人类所需要的食物蛋白质将有70%来自海洋，陆上化学元素种类的80%可在海水中找到，海水中含有40多亿吨铀，是陆地储量的4000倍。[5]中国对外贸易运输量的90%以上是通过海上运输完成的。海洋经济已成为我国经济发展的关键要素。“要提高海洋开发能力，扩大海洋开发领域，让海洋经济成为新的增长点。要加强海洋产业规划和指导，优化海洋产业结构，提高海洋经济增长质量，培育壮大海洋战略性新兴产业，提高海洋产业对经济增长的贡献率，努力使海洋产业成为国民经济的支柱产业。”[6]

从海洋政治角度，海洋政治是近代以来地理大发现的产物，是先后崛起的海洋国家围绕着“海洋属于谁”以及“谁来分配海洋”和“怎样分配海洋”展开的。从最初单纯追求对海洋的控制的制海权逐渐演化为对海洋行为规范和海洋法制定的话语权，谁掌握了海洋政治的话语权，谁就掌握了海洋政治规范创制的主动权，谁就会引领海洋政治发展的方向。[7]中国虽是世界第二大经济体，但在一定程度上，并没有把发展优势完全转化为话语优势。海洋强国建设的核心问题之一就是赢取海洋政治的话语权，改变中国海洋话语权的弱势地位。

（二）  海洋强国战略的发展与“一带一路”倡议

1.海洋强国战略的发展

2013年7月30日，十八届中央政治局就建设海洋强国研究进行第八次集体学习，习近平在主持学习时强调了建设海洋强国的四个基本要求：要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变；要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变；要维护国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变。上述“四个转变”的内容是建设海洋强国的主要任务和发展方式，是对海洋强国战略的发展。

2.“一带一路”倡议之“海上丝绸之路”

2013年9月，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，提出共建“丝绸之路经济带”倡议。2013年10月3日，习近平在印度尼西亚国会发表重要演讲，提出共建21世纪“海上丝绸之路”。[8]由此，共同构成了“一带一路”的重大倡议。

海洋强国战略与建设海上丝绸之路的内在联系是什么？2013年11月15日，中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，提出要加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策，建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域建设基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。[9]“一带一路”建设是推动我国新一轮改革开放的全方位对外关系的指导，海上丝绸之路建设丰富了习近平海洋战略思想体系，为海洋强国建设提供了新的发展平台，是建设海洋强国的重大战略举措。海上丝绸之路建设充分利用国家的地理优势、海上丝绸之路的资源优势，用合作共赢、创新的合作模式发展海洋外交，建立与海上丝绸之路国家和地区之间广泛的互联互通交流关系，形成全方位海上丝绸之路建设和开发格局，构建全方位对外开放格局，拓展发展空间，保障国家安全和能源安全，建设海洋强国。[10]

（三）海洋强国战略的深化与构建“海洋命运共同体”

1.海洋强国战略的深化

党的十九大报告（2017年10月18日）明确提出，要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。[11]陆海统筹的第一个层次，主要是从区域发展角度，在某种程度上是一个沿海省份的问题。陆海统筹，要求沿海省份应遵循中央要求和自然规律，严格控制围填海，坚守海洋生态红线，拯救海岸生态链。陆海统筹第二个层次，是从国家战略角度，统筹内陆发展与沿海发展、向西开放与向海开放等重大问题。陆海统筹，就是强化海洋作为蓝色国土、便捷通道、资源基地和国防屏障的四重作用，将陆海统筹发展的区域范围由东向西纵深推进。陆海统筹的第三个层次，就是明确在海洋世纪，应以国际海洋法为基本原则，捍卫海洋自由、贸易自由、和平共享原则，促进人类共同利益，反对海洋霸权主义和贸易保护主义。[12]

2.构建“海洋命运共同体”

2019年4月23日，习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动时首次提出“海洋命运共同体”的理念：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”[13]海洋命运共同体理念是人类命运共同体理念在海洋领域的具体实践，是国家海洋战略选择共性与个性的统一，为全球海洋治理指明了路径和方向，在国际社会引起了巨大的反响。

海洋强国战略与海洋命运共同体之间内在联系是什么？一方面，建设海洋强国是构建海洋命运共同体的起点，建设海洋强国，坚定不移地走和平发展的道路，推动全球海洋事业的共同发展和繁荣，是中国加快海洋强国建设的责任担当；另一方面，我国要在构建海洋命运共同体基础上，寻求与世界各国的合作，更新海洋经济的增长点，推动海洋经济高质高效的发展，加快海洋强国的建设，不断输出中国海洋价值观及话语权。

也有学者指出，海洋强国战略、“一带一路”、海洋命运共同体之间的关系是：海洋强国建设是基础，“一带一路”建设是平台，构建海洋命运共同体是归结，它呈现出从“价值共同体”到“行动共同体”再到“实体共同体”持续转变的过程。共同构成习近平海洋建设战略思想体系。[14]

二、海洋强国战略下港口建设法律问题

（一）在海洋强国战略下，加强港口建设的重要意义

习近平提出“拥有发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑”。港口是海洋经济和社会发展的重要基础设施。2018年3月8日，习近平在参加第十三届全国人民代表大会第一次会议山东代表团审议时强调，“海洋是高质量发展战略要地。要加快建设世界一流的海洋港口、完善的海洋现代产业体系、绿色可持续发展的海洋生态环境，为海洋强国建设作出贡献。”从经济基础、区位条件、资源禀赋看，我国海洋经济从北到南，形成了三大各具特色的海洋经济区。北部经济区，以港口物流、海洋船舶、海水淡化、海洋生物医药等产业为主；东部海洋经济区的海工装备、海上风电、港口物流、海洋服务业等产业比较发达；南部海洋经济区成为海洋旅游、远洋渔业、海洋文化产业、水产品加工与养殖等产业的集聚区。[15]2018年12月24日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，发展改革委、自然资源部作出的《关于发展海洋经济 加快建设海洋强国工作情况的报告》中指出，采取有力措施进一步推动海洋经济发展和海洋强国建设，“北部海洋经济区要对接服务京津冀协同发展，优化港口资源配置，提高科技创新能力，带动环渤海地区合作发展”。[16]

2016年，我国沿海港口整合浪潮拉开序幕，“一省一港”改革趋势逐渐明晰。2017年6月10日，招商局与辽宁省政府在沈阳签署《战略合作框架协议》及《港口合作框架协议》，拉开辽宁港口全面整合的序幕。2019年1月4日，招商局主导大连港、营口港、盘锦港、绥中港整合工作，辽港集团正式挂牌成立。[17]重组整合以来，辽港集团债务结构进一步优化，经营业绩全面提升，整体扭亏为赢。日前，全国人大代表、大连市人大常委会主任肖盛峰向十三届全国人大三次会议提交《关于支持大连以辽宁港口整合为契机建设自由贸易港的建议》，肖胜峰在建议中说，大连作为东北改革开放的龙头和“一带一路”重要节点城市，肩负着引领新一轮对外开放、带动东北老工业基地全面振兴的重大责任和使命，建设大连自由贸易港，把大连打造成我国面向东北亚区域开放合作的战略高地。[18]近日，中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网规划纲要》。纲要指出，建设包括大连在内的20个左右国际性综合交通枢纽城市，发挥大连港等国际枢纽港作用，推进天津北方、厦门东南、大连东北亚等国际航运中心建设。因此，大连港的建设与发展任重而道远。[19]

在我国现行法律体系中，调整港航活动的法律有两部，分别是《中华人民共和国港口法》（以下简称港口法）和《中华人民共和国海商法》（以下简称海商法）。交通运输部网站公开的《交通运输部2021年立法计划》中，港口法、海商法均在修订之列。以下分别从上述两部法律角度探析港口建设相关法律问题。

（二）从港口法的修订看港口建设法律问题

2004年1月1日港口法施行，我国的港口管理开始了有法可依的阶段。从法律部门分类角度，港口法属于经济法。它调整的重点，是引导各类市场主体依法进行港口经营活动，维护港口的安全和经营秩序，促进港口的建设和发展。港口法实施后，港口法的第一次修订是在2015年，随后2017年、2018年港口法陆续进行了修订。从上述交通运输部2021年立法计划中可以看出，2021年港口法将再次修订。2005年至2014年，港口法十年没有进行任何修订，而2015年至2020年，六年间修订三次，拟2021年再次修订，这频繁的修订说明什么？笔者梳理了港口法三次修订的内容：

2015年修订了港口法的第三十七条第二款。该款原条文是“不得在港口进行可能危及港口安全的采掘、爆破等活动；因工程建设等确需进行的，必须采取相应的安全保护措施，并报经港口行政管理部门批准；依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定须经海事管理机构批准的，还应当报经海事管理机构批准。”2015年港口法将该款后半句“依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定须经海事管理机构批准的，还应当报经海事管理机构批准”修订为“港口行政管理部门应当将审批情况及时通报海事管理机构，海事管理机构不再依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定进行审批。”

2017年修订了港口法的第十七条。该条原文是“港口的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所，应当符合港口总体规划和国家有关安全生产、消防、检验检疫和环境保护的要求，其与人口密集区和港口客运设施的距离应当符合国务院有关部门的规定；经依法办理有关手续，并经港口行政管理部门批准后，方可建设。”2017年港口法删除了“并经港口行政管理部门批准后”，修订为“经依法办理有关手续后，方可建设”。第四十六条、五十六条的修订，主要因上述第十七条内容的修订，进行了相应的删减。

2018年修订了港口法第二十五条第一款。该条款的原文是“经营港口理货业务，应当按照规定取得许可。实施港口理货业务经营许可，应当遵循公开、公正、公平原则。具体办法由国务院交通主管部门规定。”修订为“国务院交通主管部门应当制定港口理货服务标准和规范。经营港口理货业务，应当按照规定报港口行政管理部门备案。”增加了第四十五条“港口经营人、港口理货业务经营人有本法规定的违法行为的，依照有关法律、行政法规的规定纳入信用记录，并予以公示。”第四十八条、第五十六条的修订，主要因上述第二十五条第一款的修订，进行了相应的删减。

从上述修订内容可以看出，港口法在海洋强国战略提出后的三次修订，是海洋强国战略下，港口建设有法可依的前提，也是港口建设飞速发展的客观需要。但同时也反映出，港口法修订的不完善之处：首先，历次修订的条文较少，修订内容主要围绕减少港口行政管理部门的审批权和行政许可权。港口法的管理体制一直依赖于地方的行政管理体制，目前“一省一港”省内统筹的整合模式，使得很多地区的港口建设都对标自由贸易港，推动规则、管理、标准等制度型开放。港口法中的“港口建设与规划”，其主要内容针对共性的港口，未反映出不同地区港口的差异需求和自由贸易港的特殊需求。[20]其次，海洋强国战略下的港口建设，应遵循绿色可持续的发展理念。虽然现行港口法中规定港口规划、建设，依法应进行环境影响评价，以及应依法保护和合理利用港口，但规定过于简单和笼统，远达不到绿色发展理念的要求，应予以修订。最后，鉴于《中华人民共和国行政处罚法》已经修订，且近期施行，港口法中与行政处罚相关的内容，也应予以修订。

（三）  海商法下的港口经营人法律问题

    1.港口经营人的法律地位和限制赔偿责任

众所周知，海商法修订工作正在有条不紊的进行。在海商法修订征求意见之初，中国港口协会法律与商务专业委员会、宁波舟山港集团、大连港集团、青岛港集团、广州港集团分别就海商法修订提出建议，与港口经营人相关的修订意见主要包括“明确港口经营人的法律地位”“在第四章国际海上货物运输合同一章增设港口货物作业”“增加港口经营人责任限制条款”等等。[21]

港口经营人概念出自已废止的《港口货物作业规则》，目前我国对于港口经营人的法律地位，并没有明确的规定。学界关于港口经营人的法律地位莫衷一是，主要有承运人的受雇人、承运人的代理人、实际承运人、独立缔约人四种学说。在司法实践中，港口经营人能否援引海商法主张限制赔偿责任，取决于对港口经营人法律地位的认定。当依据海商法第六十一条，对实际承运人进行扩大解释，将港口经营人认定为实际承运人时，港口经营人可以援引限制赔偿责任的规定；当依据海商法第五十八条，将港口经营人认定为承运人的代理人或受雇人时，亦可以援引限制赔偿责任的规定；当将港口经营人认定为独立的缔约人时，因海商法对此没有规定，港口经营人不能援引限制赔偿责任。目前，在无法律明确规定的情况下，笔者认为应在个案中，根据港口经营人在其所处法律关系中的地位认定其能否援引限制赔偿责任。事实上，随着港航分工的不断细化，港口经营人的独立地位日益突出。港口经营人收取的作业费用与其承担的风险比例严重失衡，港口经营人如承担无限制的赔偿责任，对港口经营人的发展会造成一定的影响。交通运输部提请审议的《中华人民共和国海商法（修改送审稿）》改变了交通运输部法制司公开发布的《中华人民共和国海商法（修订征求意见稿）》中关于港口经营人的相关规定，送审稿第四章第五十条第六项明确规定，“港口经营人，是指在港区内从事本法第五十六条规定的货物作业的人。”第七十四条规定，“就货物灭失、损坏或者迟延交付，对港口经营人提起的任何索赔，不论是根据合同或者是根据侵权行为提起的，均适用本章关于承运人的抗辩理由和限制赔偿责任的规定。” 如果上述两条在海商法修订后最终能够保留下来，港口经营人的法律地位和限制赔偿责任问题也将予以明确。

2.仓单

具有货物仓储能力的港口经营人，在依法取得从事仓储保管业务的经营资质后，可以开展货物仓储业务，签发仓单。仓储是港口物流的重要纽带，海上物流的快速发展要求必须有完善的仓储作业水平为保障。近年来，在我院审理的涉港口经营人保管合同纠纷案件中，港口经营人签发的仓单多数不符合《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第三百八十六条关于仓单应载事项的规定，导致港口经营人及仓单相关权利人面临的法律风险较大，降低了仓单的流通性，增加了仓储物流转的交易成本。我国国家质量监督检验检疫总局[22]与中国国家标准化管理委员会于2013年12月31日发布了《仓单要素与格式规范》，该标准规定了仓单类型、要素、印制与填写要求。在该标准中，仓单的必备要素包括“仓单”字样、存货人名称、存货人住所、仓储物名称、交货人、收货人等。该标准承接了当时合同法对仓单法定要素的规定，终结了仓单无国标时代。据了解，2018年全国电子仓单系统在天津东疆启动，并完成首单试点。笔者在辽港集团信息咨询发布平台微信公众号“辽宁港口”搜索“电子仓单”，目前还没有相关的检索结果。笔者建议，根据目前的法律规定，港口经营人应根据存货人的需要，签发符合法律规定的仓单或收货凭证，港口经营人对其仓储货物的情况应向存货人或仓单权利人进行必要的公开、公示，以减少法律风险，促进港口物流的快速发展。

作者：大连海事法院海商庭法官董世华 

[1]金永明：《中国海洋强国战略与依法治海简论》，http://aoc.ouc.edu.cn/2018/0517/c9821a192765/page.htm。

[2]《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。

[3]参见林建华、祁文涛：《民族复兴视域下海洋强国战略的多维解析》，《理论学刊》，2019年7月第4期。

[4]王建友：《习近平建设海洋强国战略探析》，《辽宁师范大学学报（社会科学版）》，2019年9月第5期。

[5]徐志斌：《海洋国土论》，人民出版社，2008年版，第5页。

[6]《习近平：进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国建设下不断取得新成就》，《人民日报》，2013年8月1日。

[7]林建华、祁文涛：《民族复兴视域下海洋强国战略的多维解析》，《理论学刊》，2019年7月第4期。

[8]《习近平：中国愿同东盟国家共建21世纪“海上丝绸之路”》，http://www.xinhuanet.com/world/2013-10/03/c_125482056.htm。

[9]《<决定>：允许沿边重点口岸在人员往来等方面实行特殊政策》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c164113-23559176.html。

[10]参见张开城：《21世纪海上丝绸之路建设与海洋强国》，微信公众号“智汇海洋”，2016年9月2日。

[11]《习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

[12]《三个层次：在陆海统筹中建设海洋强国》，http://www.qdgmjc.com/xw/382.html。

[13]《人民海军成立70周年习近平首提构建“海洋命运共同体”》http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c164113-31045369.html。

[14]黄高晓、洪靖雯：《从建设海洋强国到构建海洋命运共同体——习近平海洋建设战略思想体系发展的理论逻辑与行动指向》，《浙江海洋大学学报（人文科学版）》，2019年10月第5期。

[15]《关于发展海洋经济　加快建设海洋强国工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/83131907fb234bba96edd84b6cffd1f9.shtml。

[16]《关于发展海洋经济　加快建设海洋强国工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/83131907fb234bba96edd84b6cffd1f9.shtml。

[17]《央地重组整合重塑辽宁港口》，http://www.db56.com.cn/show.asp?id=12978。

[18]《支持大连以辽宁港口整合为契机建设自由贸易港》，http://www.dlxww.com/news/content/2020-05/25/content_2432746.htm。

[19]《中共中央国务院印发国家综合立体交通网规划纲要》，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2021-02/25/c_139767248.htm。

[20]王淑敏，谭文雯：《中国特色自由贸易港的港口立法问题探析》，《大连海事大学学报（社会科学版）》，2018年8月第4期。

[21]参见《<海商法>修改》，中国港口杂志社微信公众号“中国港口”，2018年7月9日。

[22] 国家质量监督检验检疫总局于2018年3月被撤销，并组建为国家市场监督管理总局。