大连海事法院发布《海事案例参考》第二十三期
违反海洋功能区划的法律行为无效
——大连某海公司诉大连市某种苗管理站海域使用权纠纷案
【关键词】
海洋生态保护 海洋功能区划 效力性强制性规定 社会公共利益 合同无效 绿色原则
【裁判要旨】
海域使用权人不得擅自改变海洋功能区划内的海域用途。法院应从严审查侵害海洋生态环境法律行为的效力，对于违反海洋功能区划、违法在海洋自然保护区内进行捕捞等行为，依职权认定无效。强制性规定涉及海洋功能区划和用海秩序的，应当认定为效力性强制性规定。在没有强制性法律、行政法规供裁判援引时，法院应按照“绿色原则”的要求，认定当事人行为损害社会公共利益，进而否定行为效力。
【相关法条】
《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条
【案件索引】
一审：大连海事法院（2020）辽72民初450号（2020年8月25日）
二审：辽宁省高级人民法院（2021）辽民终90号（2021年3月25日）
【基本案情】
原告（上诉人）大连某海公司（以下简称某海公司）诉称：自2003年起承包大连市某种苗管理站（以下简称种苗管理站）的大连三山岛海珍品原种基地水域海底，为此双方签订了具有托管性质和承包性质的《协议书》和《补充协议书》。某海公司依约履行合同义务,按期缴纳承包费。2020年2月20日，种苗管理站以某海公司拖欠费用为由，单方通知解除《协议书》。2020年5月15日，某海公司向大连海事法院提起诉讼，请求确认解除合同行为无效。
被告（被上诉人）种苗管理站辩称，不同意某海公司的诉讼请求。理由：1．某海公司累计拖欠承包费430万元，构成严重违约，解除合同行为合法有效。2．《协议书》和《补充协议书》是托管合同而不是海域承包合同，种苗管理站将涉案海域的管护职责和增殖职责托管给某海公司行使。3．《协议书》和《补充协议书》合法有效，涉案海域是农业部批准设立的三山岛海域国家级水产种质资源保护区的一部分，不属于《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）规定的自然保护区。
法院经审理查明：2006年10月，某海公司与种苗管理站签订《协议书》和《补充协议书》，约定：种苗管理站将其管辖的三山岛海珍品原种基地所使用的海底托管某海公司经营使用；允许某海公司增殖海参、海胆等海珍品，投放人工鱼礁开发利用海域，并进行捕捞生产。国家海洋局对该海域的用途规划为“海底管护”，建设皱纹盘鲍原种场，特别保护期为全年。该海域属于“非经营性公益事业用海”，其范围内包含大连三山岛海珍品资源增殖保护区。2010年11月25日，农业部在该海域设立三山岛海域国家级水产种质资源保护区。合同履行过程中，种苗管理站于2020年2月20日向某海公司发出律师函，称由于某海公司拖欠保种基金，现解除双方签订的《协议书》和《补充协议书》。
【裁判结果】
大连海事法院于2020年8月25日作出（2020）辽72民初450号民事判决：认定《协议书》和《补充协议书》为无效合同。某海公司的诉请应以合同有效为前提，故判决驳回大连某海公司的诉讼请求。
某海公司不服原审判决，提起上诉。辽宁省高级人民法院于2021年3月25日作出（2021）辽民终90号民事判决：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效判决认为：本案的争议焦点是《协议书》和《补充协议书》是否无效。《协议书》和《补充协议书》的主要内容是种苗管理站将大连市三山岛海珍品保护区的海底托管给某海公司经营使用。而当事人明知该海域为“非经营性公益事业用海”，种苗管理站对其海底只有保护与管理的职责，没有使用和收益的权利，明知该保护区的特别保护期为全年，即全年不应以经营为目的进行捕捞。在这种情形下，双方仍然签订改变海域用途、允许某海公司在该海域经营使用的协议，显然有违国家机关、地方政府设立该海域为海珍品原种基地、国家级水产种质资源保护区的初衷，损害社会公共利益。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条第四项和第五项规定，损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”《自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区进行捕捞等活动。据此，法院从保护国家珍稀水产品种质资源的角度，认定《协议书》和《补充协议书》违反法律、行政法规的强制性规定，且损害社会公共利益，均属于无效合同。
【案例注解】
用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境是习近平生态文明思想的重要内容。在审理涉环境资源案件中，法院应发挥审判职能作用，遵循“绿色原则”的要求，严格审查法律行为的效力。本案中的种苗管理站既是案涉海域的使用权人，也是该海域的管理机关。在当事人均主张合同有效时，法院不能期望任何一方提供证明合同无效的证据。一审法院为查明该海域的性质，主动向省、市两级的自然资源及生态保护主管机关调取证据，并通过网络公开信息查询、类案检索等方式，几经周折才获得了该海域为海洋自然保护区的初步证据，为查明案件事实做了充分准备。同时，为提高裁判的可接受性，裁判文书加强了释法说理，围绕着不同时期该海域的海洋功能区划，阐明了《协议书》和《补充协议书》违反法律、行政法规的强制性规定，且损害社会公共利益，均为无效合同的观点。本案的审理，突显了海洋功能区划和用海秩序对海洋开发利用等合同效力的影响，对海洋环境资源审判提供了有益的类案参考。
一、关于海域承包合同作为非典型合同的性质认定及法律适用
海域承包合同作为海域流转交易活动中经常使用的合同名称，广泛存在于司法实践之中。《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》将“海域使用权纠纷（含承包、转让、抵押等合同纠纷及相关侵权纠纷）案件”列入海事法院受理案件范围，作为“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”项下的具体案件类型。但是，我国成文法中尚未对“海域承包合同”给予特别规定或赋予其特定名称，其仍是一种非典型合同。
从文义解释角度讲，承包是指承包经营管理。发包人与承包人多存在特定的身份关系，比如农村集体经济组织与成员之间的土地承包，目的是为落实生产经营责任制，明确相互权利、义务关系；企业内部之间也存在承包关系。然而，常见的海域承包合同主体之间却不限于特定的身份关系范围。在契约自由的原则下，当事人签订的“海域承包合同”权利义务范围并不统一，展现出了不同性质的合同特征。按照合同标的不同区分，一类合同约定发包人不仅要将海域提供给承包人使用、收益，还负有变更海域使用权登记的义务，属于海域使用权转让合同性质；另一类合同仅约定承包人享有海域的使用、收益权利，不要求改变海域使用权权属。根据“役权之上不得复设役权”的物权法原理，这类合同的客体是海域而非海域使用权，性质与租赁合同最相类似。
本案中，《协议书》约定：某海公司对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底有使用、收益的合同权利，种苗管理站则有权收取保种基金（即承包金），但海域使用权人无需变更。《协议书》符合上述第二类海域承包合同的特征，即发包人将海域发包给承包人使用、收益，承包人向发包人支付承包费，不要求变更海域使用权登记。《合同法》第一百二十四条规定：“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。”第二百一十二条规定：“租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。”案涉海域承包合同与租赁合同最相类似，应参照租赁合同的法律规定确定权利和义务，判定合同的效力。
二、强制性规定涉及海洋功能区划和用海秩序的，应当认定为效力性强制性规定
《合同法》第五十二条第四项和第五项规定，损害社会公共利益的合同无效；违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。从《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法［2019］254号）第30条看，强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定为效力性强制性规定。《海域使用管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”该法律规定作为保护国家海洋功能区划制度的强制性规定，涉及国家宏观政策和用海秩序，在规范法律行为时应认定为效力性强制性规定。
大连三山岛海珍品原种基地项目用海属于非经营性公益事业用海，海域用途为“海底管护”，表明《协议书》约定的海域不允许从事经营性活动，种苗管理站对大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底只有保护与管理的职责，没有使用和收益的权利。种苗管理站与某海公司在签订《协议书》时明知该项目用海的海域性质和用途。种苗管理站将其管辖的大连三山岛海珍品原种基地所使用的海底发包给某海公司进行生产经营并收取承包费，超出了“海底管护”的范围，擅自改变了海域用途，违反了海域使用管理法第二十八条的效力性强制性规定。
另外，一审法院主动调取证据查明：双方当事人在2006年签订《协议书》时所约定的海域包含大连三山岛海珍品资源增殖市级自然保护区。该市级自然保护区属于当时适用的未经修订的1994年起施行的行政法规《自然保护区条例》第十一条第三款规定的地方级自然保护区，建设和管理该自然保护区应当遵守《自然保护区条例》的规定。《自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区进行捕捞等活动。该规定也因涉及国家宏观政策和用海秩序，在规范法律行为时应认定为效力性强制性规定。而且，该规定没有说明禁止捕捞的具体物种，应理解为除了被允许的科学研究等之外，禁止从事任何捕捞作业。种苗管理站与某海公司签订的《协议书》赋予某海公司在该海域开发和利用特种海产品资源并进行捕捞的权利，违反了《自然保护区条例》第二十六条的效力性强制性规定，故《协议书》为无效合同。
三、海洋环境资源案件中合同效力认定的裁判思路
在涉海洋环境资源案件的审理中，法院应遵循“绿色原则”的要求，依职权查清案件事实，严格审查案涉合同的法律效力。首先，审查合同的性质，按照典型合同和非典型合同的区分，适用不同的法律规范；其次，根据从特殊规范到一般规范的法律适用原则，逐一检索法律规范，判定合同效力。同时应当重视环境资源类特别法的检索，例如《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《自然保护区条例》等；最后，从严审查侵害海洋生态环境法律行为的效力，在没有强制性法律、行政法规供裁判援引时，应以“绿色原则”为指引，认定当事人行为损害社会公共利益，进而否定行为效力。海洋功能区划和用海秩序涉及社会公共利益，对于损害社会公共利益行为，依职权认定无效。
案涉海域于2010年11月25日被设立为三山岛海域国家级水产种质资源保护区，保护区的特别保护期为全年。按照农业部发布的2011年3月1日起施行的《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十六条规定，特别保护期内不得从事捕捞、爆破作业以及其他可能对保护区内生物资源和生态环境造成损害的活动。种苗管理站与某海公司签订的《协议书》赋予某海公司在该海域进行捕捞的权利，在2011年3月1日之后违反了该暂行办法。《水产种质资源保护区管理暂行办法》系农业部发布的部门规章，而不是合同法第五十二条第五项规定的法律、行政法规，故该暂行办法本身不能否定合同的效力，但是该暂行办法保护的是水产种质资源保护区的公共秩序，属于保护社会公共利益的范畴。因此，《协议书》的内容损害了社会公共利益，亦违反《合同法》第五十二条第四项的规定，属于无效合同。
2021年1月1日起《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》施行，与《合同法》第五十二条相比，其总则中就民事法律行为的效力做了一定修改。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二条规定：“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释有规定，适用当时的法律、司法解释的规定，但是适用民法典的规定更有利于保护民事主体合法权益，更有利于维护社会和经济秩序，更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外。”按照《民法典》第一百五十三条第二款的规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。此处的公序良俗，指公共秩序与善良风俗，包含社会公共利益。因此本案即使在《民法典》施行之后审理，《协议书》也属于无效合同。