法官观点（五十三）| 辽东半岛海洋生态环境问题与治理对策探析

辽东半岛海洋生态环境问题与治理对策探析

大连海事法院执行局法官助理 杨克寒

摘要：近些年，辽东半岛周边的海洋生态环境有所恶化，制约了辽东半岛经济的进一步发展。本文从现实与法治角度分析了辽东半岛海洋生态环境问题，并探讨完善海洋生态环境保护法律体系，推进海洋生态环境治理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的治理对策。

      关键词：辽东半岛 海洋生态环境 问题 治理对策

辽东半岛海域属于黄海和渤海，从鸭绿江口到绥中县老龙头，海岸线总长2920km，沿海分布丹东、大连、营口、盘锦、锦州和葫芦岛 6个城市。其兼有两海之利，也蒙受两海之弊。治理辽东半岛海洋生态环境，有利于辽宁省的经济发展、社会进步，更对黄海、渤海沿岸各省的海洋生态环境改善有着现实意义。

一、  辽东半岛海洋生态环境问题

振兴辽东半岛经济需要良好的海洋生态环境，但令人忧心的是，辽东半岛既拥有巨大的海洋开发潜力，也面临海洋资源过度开发的现状。

（一）海洋生态环境问题概述

海洋生态环境问题既有自然本身的变化，例如2022年1月的汤加海底火山喷发，也有来自人类的破坏。通常来说，海洋生态环境问题主要包括两个方面：

1.海洋环境污染。海洋污染，通常是指人类改变了海洋原来的状态，使海洋生态系统遭到破坏。有害物质进入海洋环境而造成的污染，会损害生物资源，危害人类健康，妨碍捕鱼和人类在海上的其他活动，损坏海水质量和环境质量等。[1]

2.海洋生态破坏。除海洋污染外，人类的生产活动，例如工程建设和渔业生产（围垦和滥捕等），以及自然环境的变化，都会使海洋生态环境遭到破坏和改变。人类对某些海洋生物的过度捕捞，导致海洋生物资源数量减少、质量降低，也使部分物种濒临灭绝。有些海岸工程建设和围海造田缺乏科学论证，破坏了海岸环境和海岸带生态系统。[2]

（二）辽东半岛的海洋生态环境问题

辽东半岛自古就有人类活动的迹象，在营口出土的金牛山文化表明28万年前已经有人类在此栖息。然而长期临海不等于亲海。近代以来，人类不合理、超强度的对黄、渤海开发利用导致了海洋污染的发生和生态环境的恶化。总体上看，辽东半岛无论是对海岸、海面还是海底，利用方式都缺乏现代化，效率低而污染高。

1.陆源污染威胁大。海洋是我国经济社会可持续发展的重要资源和战略空间。在海洋经济快速发展的同时，船舶排污、陆源污染和海洋资源的开发活动等不断影响我国海洋生态环境质量，海洋生态环境压力较大，涉及海洋自然资源与生态环境损害的案件数量也不断上升。2010年7月16日大连输油管道爆炸事故造成大连湾1500吨原油入海，对海洋环境造成严重污染。辽东半岛陆源污染除工业污水排放、生活污水排放等问题外，还存在着安全隐患问题，例如辽东半岛上的红沿河核电站。福岛核电站核泄漏事件对其周围海域造成了深远的影响，直到今日，日本政府推动的福岛核污水排放入海计划依然威胁着福岛周围大片海域的安全。触目惊心的例子要求红沿河核电站无论任何情况都必须保证绝对安全。[3]

2.海运污染隐患持续存在。船舶一旦发生危险，常常导致溢油事故的发生。例如，2002年11月23日，马耳他籍“塔斯曼海”油轮在渤海湾的曹妃甸海域与他船发生碰撞后发生原油泄漏事故，对海洋生物造成了严重危害。2005年4月3日，葡萄牙籍“阿提哥”油轮在大连附近海域搁浅，船体破损致使该轮所载原油溢出，造成海面大面积污染，海水养殖物大量死亡。2018年9月22日，巴拿马籍“正利洛杉矶”轮从福州某港口出港航行过程中触礁搁浅，造成燃油泄漏，造成附近海域的养殖业、海洋生态环境、渔业资源遭受损害。辽东半岛有大连港、营口港等航线密集的港口，往来船舶众多，货物吞吐量大，无论是船舶溢油还是危险化学品泄漏，都是需要预防的风险。

3.海产养殖业发达。我省沿海存在大量渔业养殖，养殖物包括海参、鲍鱼、对虾、贝类、海菜等。现代的海产养殖同陆地养殖业相似，为了保护养殖物健康成长，养殖户可能会对海水添加抗菌剂、抗生素等添加剂，危害了海洋生态环境。同时养殖户投入的大量饲料也不会都被养殖物吃掉，很大一部分会混在水中，随着海洋水体的整体流动而扩散，造成海水的富营养化，著名的赤潮现象，就是这样形成的。[4]

二、辽东半岛海洋生态环境问题背后的法律因素

（一）国家立法体系缺失

我国不仅拥有庞大的领土，同样拥有庞大的领海，和更加庞大的专属经济区。海洋具有陆地不具备的流动性、共享性等客观特点，坚持陆海统筹原则，兼顾海洋的特殊性，应统则统，应筹则筹，立法工作需与之相适应。然而，我国的海洋立法进度缓慢，缺乏体系，不能适应时代发展的要求。海洋生态环境的保护离不开《海洋环境保护法》，然而有了法律不等于万事大吉，还需要将法律用到实处。[5][6]我国仍缺少相应的实施细则及配套法规，辽东半岛周围海洋生态环境的治理缺乏明确、可操作性强的执法权基础。

诚然，我们伟大的祖国如今仍然拥有清洁的海洋。然而现在拥有不代表永远拥有，更不代表必然拥有。冰冷的海水和同样冰冷的现实无时无刻不在呼吁着，海洋保护迫切地需要具体可行的措施。从某种意义上讲，保护海洋是一项艰巨的任务，需要的可能不是一部法律，而是一部法典。

（二）地方性法规和地方政府规章缺失或陈旧[7]

目前，辽宁省的海洋法治建设工作相对滞后于经济发展水平。省级层面，2006年颁布的《辽宁省海洋环境保护办法》于2015年、2017年和2018年三次修订，可见海洋生态环境问题的严峻性已经被重视。不过还有些方面，诸如生态修复和恢复的评价以及恢复后效果的评价、海洋生态系统功能的建设以及海洋生物多样性的存在性评价，仍处于法律规范空白的状态。2005年颁布的《辽宁省海域使用管理办法》至今未修订过，难以符合不断发展变化的新形势要求。

不仅省级涉海规章制度尚有缺失，省内各市的相关规范性文件也需要补充和完善。《大连市环境保护条例》于2019修订。2020年5月，大连市第十六届人民代表大会通过了《大连市海洋环境保护条例》，表明大连将实行最严格的海洋生态环境保护制度。2016年5月，营口市人民政府发布了《营口市促进沿海地区重点产业与环境保护协调发展的工作方案》。2016年6月，葫芦岛市人民政府发布了《葫芦岛市海洋环境保护实施办法》。2017年11月，锦州人大常委会通过了《锦州市海岸带保护与利用管理条例》。2018年12月，丹东市人民政府发布了《丹东市防治船舶及其有关作业活动污染水域环境应急能力建设规划》。2019年4月，盘锦市人民政府发布了《盘锦市渤海综合治理攻坚战实施方案》。可见辽东半岛沿海各地市都不同程度地意识到海洋生态环境保护的重要性，然而各地发布的此类法律规范差别较大，比较零散，缺乏体系和长期规划，可操作性不强。

（三）海洋生态环境执法体制分散

对海洋环境具有执法权的行政主管部门，包括海事局、农业农村局、生态环境局、海警局等，职责交叉导致海上执法工作难以理顺。例如，《海警法》第十二条第一款第六项对海警机构的海洋环境执法权作了授权，并在第二款规定，海警机构与公安、自然资源、生态环境、交通运输、渔业渔政、海关等主管部门的职责分工，按照国家有关规定执行。《海洋环境保护法》第五条将海洋环境执法权分别赋予环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门。《海警法》与《海洋环境保护法》规定的海洋生态环境执法事项基本相同，执法区域和执法事项的重叠，目前也没有关于海洋行政主管部门职责分工的国家规定，可能会造成海上生态环境执法的冲突与推诿卸责，影响海上生态环境执法的效果和效率。

2018年12月，中共中央、国务院印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，规定要“建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境保护综合行政执法体制”。2021年4月生态环境部向全国人大常委会提交的报告中，其“十四五”时期工作计划，包括深入推进生态环境保护综合行政执法改革，完成执法队伍组建工作[8]。目前，就海上综合执法仍缺乏具体的职责分工和行动指南。

（四）海洋生态环境保护信息化建设不足

在科技飞速进步的时代，大数据、区块链、人工智能像是西方传说中灭世的大洪水一般冲毁掉一切不能顺应潮流的旧事物，只留下废墟、残骸和新生的大地。随着国家信息化战略的深入推进，大数据等信息化手段在海洋生态环境保护的各阶段都有着巨大的发挥空间，已经成为推动国家海洋生态环境治理体系和治理能力现代化的重要手段。这些手段可以“治未病”，科学预防海洋生态环境被破坏；也可以“治已病”，提高海洋生态环境问题处理效率并助力海洋生态环境恢复。近年来，我国针对海洋生态环境信息化建设陆续出台了一些重要政策，例如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中指出要“提高基于高频大数据精准动态监测预测预警水平”，但就其在海洋生态环境保护方面的应用尚未颁布专门的法律法规。

2018年颁布的《辽宁省水污染防治条例》中指出，要建立完善水环境质量、水污染物排放监测数据共享机制，建设水环境质量监测信息传输网络与大数据平台。然而该条例没有明确其如何具体应用到海洋生态环境治理上。在崭新的技术时代，我们需要从推进海洋生态环境法律体系建设、加强海洋生态环境监管、促进公民和组织积极守法以及维护海洋生态环境裁判证据的客观与全面等各方面，以大数据等科技手段，加快推动海洋生态环境法治变革。

（五）有资质的海洋环境司法鉴定机构空白

海洋环境问题，一旦涉及纠纷，往往需要通过司法鉴定来确定问题原因和损失数额。此种鉴定通常具有必要性，因为海洋环境问题技术性强，需要由鉴定人运用科学技术和专门知识进行鉴别和判断，同时也具有时效性，海洋环境出现问题，例如海洋污染，一般都具有突发性，现场稍纵即逝。为了保留现场证据，尤其是针对海洋污染的证据保全，海事法院在收到受害人的申请后，需要以最快的速度委托有资质的海洋环境司法鉴定机构，对现场进行证据保全，并在进入诉讼以及当事人提出申请后，进行司法鉴定。

辽宁省原有数家有资质的海域污染类鉴定机构。根据2017年《司法部关于严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》的规定，司法行政机关审核登记管理范围为法医类、物证类、声像类、环境损害类四大类，其余一律不予准入登记。上述有资质的鉴定机构的海域污染类鉴定类别，于2019年1月被辽宁省司法厅注销，需要重新申办近海海洋与海岸带环境损害鉴定资质，但至今未申办下来，故目前辽宁省内没有具有此类资质的鉴定机构，导致海洋污染面临无机构鉴定的隐患。

三、辽东半岛海洋生态环境治理对策

坚持用法治思维和法治方式统揽海洋生态环境治理，推进海洋生态环境治理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（一）  立法权主观能动

从国家层面，可以参照《民法典》，出台《环境法典》。综合考虑《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》《环境保护税法》等相关法律的实施情况、执行难度、行政成本和法律衔接等因素，统一制定《环境法典》完善生态环境法律体系。法典形式可以极大地丰富现有的海洋生态环境的立法内容，将是推进全面依法治国、推进国家海洋环境治理体系和治理能力现代化的重大举措。

从省级层面，省人大、省政府可以在其职权范围内，结合辽东半岛日益恶化的海洋生态环境，加快制定、修订涉海法规、规章的进度，并针对其中文字表述含混、行政执法中可操作性不强的部分再细化，针对其中因为通胀等因素导致的处罚标准过低等问题，进行深入调查并修订。

（二）  行政权创新有力

客观而言，海上执法的难度确实远大于陆地执法。除了通过立法明确各海洋行政主管部门的职责分工外，行政主管部门还应当关注以下方面。

1.加强陆海协调发展。发展陆地，不应以损害海洋为代价。省级层面应当建立更完善的陆源污染物排放制度，相关省级政府部门成立专门工作组，针对辽东半岛周围黄海、渤海的海域情况以及辽东半岛陆域的工农业发展情况，来合理制定陆源污染物的综合性排放制度，并据此形成详细的工作计划，明确时间节点，加强落实。对于污染严重的工业企业，实行选择题制度：要么清洁生产、要么罚款，严重的直接关停。只有从源头着手，才能最大限度地减少陆源污染物的排放，拯救海洋生态环境。

2.助力绿色产业发展。海洋经济的发展并非局限于传统渔业捕捞，还包括各类海洋产业和与其相关的各类经济活动，例如滨海旅游业、海上运输业、水产养殖业、海洋油气工业等。海洋生态环境保护跟经济发展并不是对立选项。辽东半岛的大连市历来以旅游业著称，而其旅游开发大部分依靠海岸风光、海滨景观、水族馆等海洋资源来进行，拥有优美的海洋环境，才能吸引国内外的大量游客。发展涉海绿色产业，要聚焦国家“双碳”目标，协调开展海洋领域增汇与减排，打造现代化海洋产业体系，积极搭建政策扶持、科技成果转化、人才培养、融资和数字化五大平台，引导各种要素向绿色产业汇聚，推进陆海深度融合、协同有序发展。

3.保护海洋生物多样性。整个海洋生态系统是自然平衡下的有机整体，破坏海洋生态多样性会极大地损害海洋生态环境的平衡。我国海洋保护区主要有水产种质资源保护区、海洋自然保护区和海洋特别保护区三类。国家林草局、国家发改委、财政部、自然资源部和农业农村部联合印发了《国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划（2021—2035年）》，确定“到2025年完成自然保护地整合归并优化”。2021年12月，《辽宁省人民政府办公厅关于加强自然保护地建设的实施意见》发布，规定“到2025年，制定落实全省自然保护地总体布局和发展规划，完成全省自然保护地整合优化”。可以充分利用对自然保护区优化整合的契机，积极在辽东半岛周围海域优化整合自然保护区，并不断加大对自然保护区的保护力度。

4.增加海洋环境司法鉴定机构。对于海洋环境问题，辽宁省急需有资质的海洋环境司法鉴定机构。如果辽宁省本地海洋污染侵权之诉中的专业性鉴定事项都委托天津、青岛等地鉴定机构承担，鉴定的时效性将难以保证。事实上，辽宁省的大连理工大学、大连海事大学、大连海洋大学等科研院校具有丰富的人才储备、先进的实验室设备，且对海洋环境研究较为深入。建议行政主管部门重视这一问题，充分发挥区位优势、要素资源优势，组织培训并引导有潜力的司法鉴定机构申办近海海洋与海岸带环境损害鉴定资质，确保海洋环境纠纷案件可以获得可靠的鉴定证据，切实维护海洋环境损害的受害人合法权益。

5.重视海洋生态环境宣传。除了每年在6月5日“世界环境日”和6月8日“世界海洋日”加强对海洋环境保护的宣传外，针对渔民聚居的小区，可以开展“海洋生态环境保护社区”共建试点项目，通过社区共管、宣传培训来提升渔民的生态保护意识。为防止严重破坏海洋生态环境的海洋微塑料问题，可以广泛开展“减少使用一次性塑料制品”的公益活动，鼓励公众通过自带水杯、餐具和环保袋等用品，减少一次性塑料垃圾的产生。

（三）  司法权提气加力

海上的事，归根到底是陆地上的事。构建海洋生态环境保护法治体系，离不开海事司法审判。

1.适度扩展海事法院受案范围

2022年5月11日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》发布，明确了海洋生态环境公益诉讼由海事法院专门管辖。在此基础上，可以适度扩张海事法院的受案范围，例如破坏海洋环境引发的刑事诉讼可以由海事法院专门管辖。一方面，充分发挥海事法院的专业化审判优势，有利于保障审判质量和统一裁判尺度；另一方面，发挥海事法院的跨行政区划设置优势，有利于克服地方保护主义，保证司法公平公正。

2. 海事法院可增设环境资源审判庭

可以通过环境资源审判庭来专门审理海洋环境诉讼案件，包括海洋生态环境公益诉讼、破坏海洋环境引发的刑事诉讼等。2022年6月2日，辽宁省高级人民法院公布的《辽宁环境资源审判白皮书》中明确指出，要构建以辽宁省高级人民法院为统领，以大连海事法院为特色的“1+1+6+16”环境资源审判体系。[9]以专人审专案，更增加案件审理的专业性，并提高审判效率。考虑到目前环境资源案件数量较少，为避免司法资源浪费，可以暂时设立环境资源合议庭，由固定的员额法官对环境资源类案件进行审理。如果后续环境资源类案件数量增加，再视情况成立环境资源审判庭。

结语

2022年7月11日第18个“中国航海日”来临之际，辽宁省生态环境厅等八家行政主管部门联合印发了《深化渤海（辽宁段）综合治理攻坚战实施方案》，提出到2025年渤海近岸海域优良水质比例达到82%。这一方案坚持统筹陆域海域同步治理，协同推进生态保护与修复，列出了10项切实可行的重点任务。在立法、执法、司法部门各司其职、密切配合下，辽东半岛周边海域的生态环境质量将持续改善，我们将再次拥有美丽海洋。

[1] 陈亮.我国海洋污染问题、防治现状及对策建议[J].环境保护,2016,44(05):65-68.

[2] 蔡悦荫,张广帅,宫玮,闫吉顺,姜峰,王传珺.我国海洋生态保护补偿制度建设研究[J].环境保护,2022,50(09):44-48.

[3] 韩扑塄.红沿河项目质量风险防范模式的实施及成效[J].中国重型装备,2018(01):47-50+54.

[4] 詹慧玲,饶小珍.赤潮的危害、成因和防治研究进展[J].生物学教学,2021,46(07):66-68.

[5] 郁志荣.关于《海洋环境保护法》修订的若干意见[J].浙江海洋大学学报(人文科学版),2020,37(06):1-7.

[6] 游祯祥,徐祥民.人类命运共同体理念指导下的《海洋环境保护法》修改[J].求是学刊,2020,47(06):110-120.

[7] 曲亚囡,刘一祎.东北亚共同体视阈下辽宁海洋经济高质量发展的法治化路径研究[J].海洋开发与管理,2020,37(03):54-61.

[8] 黄润秋.环境保护目前完成情况、研究处理土壤污染防治法执法检查报告及审理意见情况、依法打好防治污染攻坚战工作情况的报告.全国人民代表大会常务委员会的公报，2021年4月26日.

[9] 辽宁高院发布环境资源审判白皮书及10件典型案例,中国环境,2022年6月4日,https://www.cenews.com.cn/news.html?aid=981098.