大连海事法院发布《海事案例参考》第三十九期
邹某某诉大连市某区人民政府、某街道办事处不履行行政补偿协议案
——行政补偿协议中关于附条件支付补偿款约定的效力认定
关键词：行政诉讼 行政补偿协议 收回海域使用权 撤回行政许可 附条件的行政补偿支付条款效力
基本案情
原告（被上诉人）邹某某诉称：2017年7月24日，邹某某与某街道办事处签订了《征收补偿协议》，约定：某街道办事处对邹某某享有海域使用权的海域征收实行货币补偿，总补偿款6302800元。邹某某依约交付了被收回的海域，但是某街道办事处尚拖欠补偿款3181960元。某区人民政府是案涉收回海域使用权的责任机关，某街道办事处系某区人民政府的派出机关，故某区人民政府应当就拖欠补偿款与某街道办事处承担共同偿还责任。
被告（上诉人）某区人民政府辩称，不同意邹某某的诉讼请求。理由：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条的规定，签订房屋征收补偿协议的主体，一方为房屋征收部门，另一方为被征收人。因征收补偿协议产生纠纷，被征收人提起诉讼的，应以协议的另一方行政主体为被告。邹某某与某街道办事处签订《征收补偿协议》，产生的纠纷应当以某街道办事处为被告，某区人民政府不是本案适格被告。
被告某街道办事处辩称，不同意邹某某的诉讼请求。理由：《征收补偿协议》约定的补偿款余款的付款条件为“在市、区政府相关部门征收资金拨付后七个工作日，某街道办事处一次性支付给邹某某。”邹某某对该付款条件是明知也是同意的。现因市、区人民政府及相关部门征收资金拨付未到位，即本案补偿款余款支付条件未成就，邹某某要求支付余款没有事实依据。
法院经审理查明：2010年，大连市某区农林水利和海洋渔业局发布《临空产业园征海公告》，对“东起大连湾街道毛茔子村与金州区交界处，西至革镇堡鞍子山村与营城子街道后牧村交界处范围内的海域”进行征收，并公示了补偿标准。邹某某在该范围内享有面积895亩的海域使用权。2017年1月24日，邹某某与某街道办签订《征收补偿协议》，约定：“双方协商一致，对邹某某位于夏家河子村相关海域、房屋、构筑物及其他辅助设施进行动迁补偿，总补偿款6302800元；本协议签订后15日内某街道办付给邹某某补偿款1890840元；邹某某自收到上述首付款之日起15日内腾空被动迁场地、房屋并交付某街道办，余款 4411960元在市、区政府相关部门征收资金拨付后，七个工作日内，某街道办一次性支付给邹某某。”协议签订后，某街道办于2017年1月25日-2018年12月21日期间陆续向邹某某支付补偿款共计3120840元，尚有补偿款3181960元未支付。
另查明，为规范大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿工作，大连市国土房屋局、大连市土地储备中心、大连市某区人民政府制定《大连临空产业园集体土地上房屋征收与补偿指导意见（试行）》。该意见第一条“总体要求”中“管理部门及职责”规定，“区政府负责本行政区域内土地和房屋征收与补偿工作；相关街道办事处、村民委员会接受区政府的委托，开展有关工作”。
大连海事法院于2022年3月9日作出（2021）辽72民初37号行政判决：1.某区人民政府于本判决生效之日起十日内向邹某某给付补偿款 3181960 元及利息；2.驳回邹某某的其他诉讼请求。
某区人民政府不服一审判决，提起上诉。辽宁省高级人民法院于2022年10月26日作出（2022）辽行终369号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效判决认为：本案系行政机关未按约定履行征收补偿协议案件。一、关于被告主体资格。《海域使用管理法》第三十条规定:“因公共利益或者国家安全的需要,原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的,对海域使用权人应当给予相应的补偿。”作为涉案海域原批准用海的人民政府,某区人民政府有权依法收回海域使用权,并对海域使用权人给予相应的补偿。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定:“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的,委托的行政机关是被告。”本案中,某街道办作为某区政府的派出机关,接受某区政府的委托,开展征收补偿工作。某街道办虽然以街道办的名义与邹某某签订了《补偿协议书》,因履行该行政协议发生纠纷时,根据上述法律规定,应当以委托的机关即某区政府为被告。
二、关于剩余补偿款支付条件的问题。根据《海域使用管理法》第三十条规定,某区人民政府有权收回海域使用权,并负有向海域使用权人进行补偿的法定职责。2017年1月24日,邹某某与某街道办签订了《补偿协议书》,市区政府向某街道办拨付款项的事实是否会发生及何时会发生都是不确定的,对于剩余款项的支付以此为付款条件有失公平。邹某某作为海域使用权人,在某区政府收回海域使用权时,有权向某区政府主张补偿款。《民法典》第一百五十八条规定,“民事法律行为可以附条件,但是根据其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为,自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为,自条件成就时失效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第三条规定,“民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件,当时的法律、司法解释没有规定而民法典有规定的,可以适用民法典的规定,但是明显减损当事人合法权益、增加当事人法定义务或者背离当事人合理预期的除外。”合同法对何种民事法律行为不得附条件没有规定,而《民法典》对此有规定,对涉案支付剩余补偿款的法律行为是否不得附条件的审查适用《民法典》第一百五十八条的规定，《征收补偿协议》关于余款支付条件的约定无效符合法律规定。
三、关于剩余款项履行期限和利息的问题。各方当事人对剩余补偿款的支付方式未达成新的意见,应当视为剩余补偿款的履行期限不明确。《合同法》第六十二条第四项规定,当事人就有关合同内容约定不明确,依照本法第六十一条的规定仍不能确定的,适用下列规定:履行期限不明确的,债务人可以随时履行,债权人也可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。根据上述规定,邹某某可以随时要求某区政府支付剩余补偿款,某区政府也可以随时向邹某某支付剩余补偿款。一审法院以邹某某提起本次诉讼的时间作为其要求履行补偿款义务的时间,并酌情给予必要的准备时间,确定某区人民政府应于2019年12月5日前向邹某某支付剩余补偿款项,符合法律规定及客观实际。
裁判要旨
一、行政机关收回海域使用权人的海域使用权，性质上是撤回行政许可，不适用征收的法律规定。在审查收回海域使用权补偿协议效力时，应当优先适用《海域使用管理法》以及有关行政协议、行政许可的法律规定。
二、原批准用海的人民政府负有向提前收回海域使用权的相对人支付补偿款的法定职责。因受委托的组织订立、履行、变更、终止收回海域使用权补偿协议发生纠纷的，应以原批准用海的人民政府为被告。
三、行政补偿协议可以约定附条件的合同条款，但是约定的内容不得减轻或免除行政机关的法定职责。对于附条件支付补偿款的约定，行政机关负有行政补偿法定职责的，该约定无效。
关联索引
《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条 因公共利益或者国家安全的需要,原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的,对海域使用权人应当给予相应的补偿。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
《中华人民共和国民法典》第一百五十八条 民事法律行为可以附条件,但是根据其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为,自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为,自条件成就时失效。
一审：大连海事法院(2021)辽 72 行初 37 号（2022年3月9日）
二审：辽宁省高级人民法院（2022）辽行终369号（2022年10月26日）
案例撰写人：
大连海事法院海商庭法官助理 卞鑫